導語：PPP推進中，研究、解析、解讀、案例、融資設(shè)計等層出不窮，鋪天蓋地，蜂擁而至，一定程度上擾亂了“軍心”，就如吃飯吃到滿漢全席一般，應(yīng)接不暇，無從下嘴。

“理者，物之固然事之所以然也”，王天義教授的這三篇文章值得學習，明晰理念，考量自我，簡化概念，讓程序保證結(jié)果，穩(wěn)扎穩(wěn)打，統(tǒng)籌推進，不卑不亢不慫不退的推廣才值得提倡。

中國PPP，請讓理念先行

2014年初，中國官方在BOT/TOT等模式應(yīng)用了20多年之后才把PPP(Public Private Partnership)概念正式引入國內(nèi)，可謂姍姍來遲。此后把原意“公私伙伴關(guān)系”翻譯成“政府與社會資本合作”，也可謂中國式變通。

兩年來，中國PPP高舉高打，強力推進，高潮迭起。國務(wù)院常務(wù)會議數(shù)次專題研究PPP，主要領(lǐng)導也有專門批示;國務(wù)院及有關(guān)部門出臺的針對PPP或與PPP有關(guān)的規(guī)范性行政文件等已超30個;發(fā)改委、財政部示范項目庫一增再增，項目數(shù)以萬計，投資規(guī)模數(shù)以幾萬億、十幾萬億計;各種所謂的PPP創(chuàng)新產(chǎn)品、創(chuàng)新機制、創(chuàng)新工具、創(chuàng)新方法，接二連三，層出不窮。

總之，我們在PPP操作層面，表現(xiàn)出了極高的熱情和創(chuàng)新能力，也表現(xiàn)出了太多的小聰明，在技術(shù)操作方面我們肯定能為世界PPP做出突出貢獻，但問題是太過熱衷于小聰明往往就會失去發(fā)現(xiàn)大智慧的機會和能力。

PPP概念的產(chǎn)生，完全是基于現(xiàn)實的理念創(chuàng)新結(jié)果，即變過去由政府和公共部門獨家提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為通過公私合作機制來提供，以期同時克服市場失靈與政府失靈的“兩失”問題，解決政府缺資金、缺效率的“兩缺”問題，為此我們完全能找到PPP的理論自信。

但是，如果現(xiàn)實理念缺失甚至錯誤，那么再精彩的操作設(shè)計也只能是紙上談兵，無濟于事。就像婚姻，如果雙方不能情投意合、志同道合，而是同床異夢、離心離德，那么婚姻協(xié)議研定的再具體再嚴謹再完美，也無法保證婚姻的長久與美滿，充其量也只能使婚離得公平一點、順利一些(其實也未必)。所以，中國PPP，需要理念先行。因為中國推廣PPP，缺操作更缺理念，缺操作的規(guī)范與方法，更缺理念的提升與固化，操作可以速成，而理念則需要時間與磨煉。

一如PPP立法，我們的確需要國家層面的頂層法律規(guī)范，但我們的問題更多的是執(zhí)法不嚴甚至有法不依，上有政策下有對策，這就是理念出了問題。國外也有不少國家沒有頂層法規(guī)設(shè)計，但PPP實施得也挺好。

PPP本不應(yīng)該那么復雜，把簡單問題復雜化，理念不足手段補，只能是事倍功半，于事無補。其實，聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會(UNECE)在2008年提出的PPP善治準則中，針對立法與管制提出的“更少一些、更簡單一些和更好一些”(fewer、simpler and better)的原則，值得我們思考和借鑒。

PPP有哪些核心理念?

我們之所以把PPP翻譯成“政府與社會資本合作”，而舍伙伴關(guān)系原意，可能是存在理念和心理障礙。因為，我們有著太深的官本位文化，權(quán)力高于一切，權(quán)力大于一切。當下，我們一提到政府與企業(yè)，也許首先想到的還是官商勾結(jié)、權(quán)錢交易而不是平等友好、相敬如賓。

在這種情況下，讓我們一下子接受公私伙伴關(guān)系或政企伙伴關(guān)系這樣的說法和理念，情感和理性上都是有壓力的，甚至根本就不以為然。也許在政府看來，政企合作之說已經(jīng)很不錯了，夠親近了，硬要說成政企伙伴或公私伙伴關(guān)系，則未免有點過了，權(quán)力折讓或折損得太多了。另一方面，私人(民營)企業(yè)，也不大相信能與政府建立起長期穩(wěn)定的同甘共苦、同舟共濟的伙伴關(guān)系。但必須要明白，權(quán)力與資本的握手言和(合)，是PPP的理念追求。這種理念和境界不到位，中國PPP前景就堪憂。

那么，深究之，PPP到底有哪些核心理念?縱觀世界各國PPP界定和實踐，理念是高度一致的。PPP 中之所以用了Partnership(伙伴關(guān)系)而沒用Cooperation(合作)等詞匯，不是為了湊三個“P”,而是要清晰表達和明確表示公私合作長期提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)所需要建立的特殊關(guān)系——伙伴關(guān)系。伙伴關(guān)系強調(diào)的是甘苦與共、風雨同舟，分享陽光、分擔風雨。具體來說，PPP的核心理念包括：平等友好、長期穩(wěn)定，合理回報、激勵約束，風險分擔、利益分享。

其中，長期穩(wěn)定的合理回報是PPP最為關(guān)鍵的核心理念，其他理念大都由此而生或為此服務(wù)。

一方面，PPP企業(yè)要把追求長期穩(wěn)定的合理回報作為企業(yè)的價值觀和經(jīng)營理念加以堅守，要自覺而努力地克服追求企業(yè)利潤效益最大化的本能沖動。如果要追求高風險高回報那就不要做PPP，直接面向市場提供私人產(chǎn)品好了，用不著去提供公共產(chǎn)品。所以資本市場過度關(guān)注和熱炒PPP業(yè)務(wù)上市公司或PPP項目，并給出過高的PE評價和期待，是有害的，不要逼著PPP業(yè)務(wù)公司去掙大錢、掙快錢，而失去了應(yīng)有的從容和淡定，更不可以降低公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量為代價。

另一方面，政府也要保證守信PPP企業(yè)的長期穩(wěn)定的合理回報，按協(xié)議及時付費和適時調(diào)價都是政府必須做好的規(guī)定動作，為此財政支付能力的測評及預算性強制安排也是需要做好的功課。據(jù)悉，國務(wù)院有關(guān)部門正在研究制定合理回報機制規(guī)范性指導文件，很有必要，這有利于政企雙方乃至社會公眾加深對PPP的理解與支持，也使物有所值和財政承受能力測評有了科學量化的基礎(chǔ)。顯然，合理回報不是高回報，因為PPP不是風險投資，自負盈虧和企業(yè)效益最大化不是PPP的理念，因為PPP是半市場化的東西;合理回報也不是固定回報，因為實際回報會由于企業(yè)實際經(jīng)營能力和效果不同而有所差異，這就是PPP的激勵相容理念。

談到合理回報，還要提請政府明白，企業(yè)合理回報與政府物有所值是不矛盾的，關(guān)鍵點是，政府支付給企業(yè)的包括其合理盈利在內(nèi)的收入，應(yīng)該低于政府單獨運作的成本支出(政府可以不盈利、政府融資成本可能更低)，企業(yè)賺了錢，政府省了錢，這就是PPP看似矛盾實則必須的功效。

可用數(shù)字來簡單說明：如果政府付費10(企業(yè)成本9、利潤1)，政府單干成本為12，則就可以說企業(yè)賺了1，政府省了2。談到合理回報，也要提醒企業(yè)明白，當企業(yè)正常經(jīng)營回報明顯偏高(不管什么原因)，政府下調(diào)回報至合理水平的主張和要求是應(yīng)該得到充分尊重和積極響應(yīng)的，否則一味要求政府“抬低不限高”也是理念出了問題。

追求公平與效率的平衡

也許有人會問，公眾利益最大化是不是PPP的核心理念?的確，國內(nèi)一些城市政府把公眾利益最大化與合理回報、風險分擔、利益分享等一起作為PPP的核心理念和原則加以強調(diào)，對此，我們需要審問之、明辨之。

從大道理上講，追求公眾利益最大化是政府的天職，但卻不是私人部門和企業(yè)的職責。一些政府相信，只有由自己獨自提供公共產(chǎn)品和服務(wù)才能保證公眾利益的最大化，這就是時至今日很多發(fā)達國家城市公共設(shè)施與公共服務(wù)仍由政府“大包大攬”、“單打獨斗”，拒絕私有化，也拒絕PPP化的原因。如瑞士、新加坡等不少國家的供水甚至污水處理等領(lǐng)域都不對私人部門開放，也不接受PPP模式。

公共產(chǎn)品與服務(wù)PPP化，既是政府管理社會的機制創(chuàng)新，也是政府面對缺資金、缺效率困境的無奈之舉。如果第一個P(Public，公共部門或政府)能夠單獨高效優(yōu)質(zhì)地提供好公共產(chǎn)品或服務(wù)，就無需與第二P(Private，私人部門或企業(yè))去搞很復雜的第三個P(Partnership，伙伴關(guān)系)了。

我們更愿意說，PPP不是政府追求公共利益最大化的必然結(jié)果，而是政府追求公眾利益最大化的必要折扣或最小折扣。通過PPP模式讓私人部門和企業(yè)進入公共產(chǎn)品或服務(wù)領(lǐng)域，可以說是犧牲一點社會公平以換來更高的企業(yè)效率;而確定和限定私人部門和企業(yè)的合理回報，也可以說是犧牲一點企業(yè)效率以換取更好的社會公平。求得公平與效率的最佳結(jié)合點和平衡狀態(tài)，是PPP的高難動作、境界追求。

政府講公平，企業(yè)講效率。如果在政企PPP合作過程中，政府時常以公眾利益最大化來說事，就有可能傷及企業(yè)的合法權(quán)益和嚴肅的合作關(guān)系，到頭來可能又傷害了公眾的長遠利益，現(xiàn)實PPP實踐中這類事情正在發(fā)生。按理說，PPP合作中，企業(yè)按協(xié)議干好活，并合理獲利就夠了，至于政府對公眾利益的保護和關(guān)愛(比如對弱勢群體、困難家庭、婦女兒童等)，則可以作為PPP協(xié)議內(nèi)容讓企業(yè)直接提供，但實質(zhì)上還是政府買單(增加政府補貼等)，因為不能由此降低企業(yè)的合理回報。當然，政府完全可以在PPP合作之外去尋找對公眾利益保護與關(guān)愛的方法和途徑(比如增加對困難家庭或個人補貼等)。

總之，對政企PPP合作來說，合理回報、風險分擔、利益分享等是需要雙方達成共識并付諸行動的共同核心理念，而公眾利益最大化顯然不是，因為政企對此不可能達成共識。

當然，從更高的層級來說，PPP還需要政企雙方來一點精神層面的軟支撐，這就是合作精神、契約精神與妥協(xié)精神。

合作共贏已是時代潮流，合作既是生存能力更是發(fā)展能力，對人類、對國家、對政府、對企業(yè)、對個人都是如此，PPP是權(quán)力與資本的合作而不是對賭，權(quán)力不可以任性，資本不可以撒野。契約精神是市場經(jīng)濟的靈魂，失信違約是PPP的硬傷，而在強勢政府主導情況下，PPP實際上更多的是在考驗第一P的第三個P，即考驗政府的平等意識與契約精神。誠然，現(xiàn)實中企業(yè)失信違約事例也時有發(fā)生，對此我們必須強調(diào)，經(jīng)商辦企業(yè)，“重合同守信譽”從來就不應(yīng)該是一種榮譽，而是一種基本資格和底線要求。關(guān)于妥協(xié)，我們不太容易把它往好的積極的層面去理解，其實，翻閱一下人類歷史，正義戰(zhàn)爭會推動社會快速變革，而偉大妥協(xié)也會讓歷史快樂前行。

未來中國的PPP政企合作中，如能在合作精神與契約精神基礎(chǔ)上，特別時點與關(guān)鍵節(jié)點上雙方都做出必要的讓步與妥協(xié)，就是伙伴關(guān)系的一種真實與美好的體現(xiàn)。大家都說，PPP是一場婚姻而不是一場婚禮，對此請記住，美滿婚姻需要志同道合，美好婚姻往往也是妥協(xié)的結(jié)果。

作者王天義：清華大學PPP研究中心主任、聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會PPP專家委員會委員

(本文首刊于2016年8月8日出版的《財經(jīng)》雜志)

中國PPP,請量力而行

中國自2014年初開始全面推進PPP模式的應(yīng)用，至今僅兩年半多，全國PPP項目數(shù)已超過1萬個，投資規(guī)模達到12萬億元，而幾個PPP大省單省就超過1千個項目和1萬億元的投資規(guī)模。如此超短時間的“井噴”，是不是多了點?是不是快了點?

前不久到訪新加坡財政部公共項目管理中心(PPP中心)，交流中得知，新加坡從2004年開始應(yīng)用PPP模式，迄今全國總共只有13個PPP項目。加拿大高度重視PPP模式的應(yīng)用，自1991年始用至今25年總共有237個PPP項目，規(guī)模約為1000億加幣。澳大利亞也是PPP模式應(yīng)用成效比較好的國家，過去十年每年P(guān)PP項目落地數(shù)不超過10個，2015年落地項目9個，金額120億澳元，創(chuàng)歷史新高。英國是世界上最早推行PPP模式的國家，截至2015年，PFI(PPP)項目數(shù)為722個，總金額577億英鎊。

由于國情、體量以及發(fā)展階段不同，我們不好進行國家間的簡單比對，但如果能力駕馭不了需求，其后果有二：一是項目滿天飛就是落不了地;二是匆忙“硬著陸”，為未來埋下隱患和危機。因此，中國PPP模式的加快推進，迫切需要從政企兩個主體同時加強能力建設(shè)，增強能力自信。

從政府方面，以下五大能力的提升至關(guān)重要。

一是項目識別能力。PPP模式適用于哪些項目、不適用于哪些項目始終是困擾PPP應(yīng)用的現(xiàn)實問題。在我看來，純私人產(chǎn)品交給市場，用PPP模式提供私人產(chǎn)品是逆市場化的錯舉;純公益產(chǎn)品交給政府，用PPP模式做純公益產(chǎn)品是逆公益化的誤判;準公共產(chǎn)品交給PPP，特別是投資規(guī)模大、技術(shù)要求高、管理又復雜的基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品和服務(wù)項目，PPP模式能更好地發(fā)揮效能。

二是模式設(shè)計能力。PPP有幾十種不同模式，要因地制宜、因事制宜選擇恰當?shù)腜PP模式并進行優(yōu)化設(shè)計。

三是伙伴選擇能力。PPP本質(zhì)上是“私家干了公家的活”，所以PPP中是公選私、政擇企，如何通過公平、公開、公正的競爭方式選擇志同道合的合作伙伴，同時避免低價惡意競爭和“二次經(jīng)營”的“騙婚”行為，政府必須能力有余。

四是財政支付能力。很多PPP項目是政府付費或財政補貼，新官必須理舊賬，這應(yīng)是PPP中政府不變的承諾。所以當屆政府要量財力而行，有多少錢就干多少事，給繼任者留下“力所能及”，也留下新的“用武之地”。

五是項目監(jiān)管能力。PPP項目往往都是涉及民生與公益的公共產(chǎn)品和服務(wù)，企業(yè)運營期限長達二、三十年甚至有始無終，政府必須實行全生命週期的有效監(jiān)管，因為政府是社會責任的終極承擔者。

從企業(yè)方面，以下三大能力的提升必不可少：

一是投資與融資能力。中國大部分基礎(chǔ)設(shè)施類PPP項目投資規(guī)模都比較大，而且大部分地方政府都會要求企業(yè)進行投資、建設(shè)與運營，所以企業(yè)必須要有充足的自有資金，同時具有足夠的融資能力和富有競爭力的融資成本。

二是技術(shù)與管理能力。企業(yè)是市場競爭的主體，但在相對壟斷的PPP項目中也要長年穩(wěn)定地體現(xiàn)出比政府更高的管理效率和更好的技術(shù)創(chuàng)新能力，讓政府“物有所值”和“自嘆不如”的感覺也是長年真實的。

三是定力。一方面，PPP企業(yè)二、三十年與政府合作，并在政府監(jiān)管下向社會提供相對穩(wěn)定也相對單調(diào)甚至簡單重復的公共產(chǎn)品或服務(wù)，需要克服“疲倦感”與“乏味感”;另一方面，PPP企業(yè)必須克服追求自身利益最大化的本能衝動，把合理回報作為企業(yè)始終堅守的經(jīng)營理念和價值追求。

中國PPP已經(jīng)駛?cè)肟燔嚨?，唯有理念到位，?guī)則到位，能力到位，我們才能開得快一點，載得多一些。中國PPP，請量力而行;中國PPP，請?zhí)崃η靶小?/p>

作者王天義：清華大學PPP研究中心主任、聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會PPP專家委員會委員

本文轉(zhuǎn)載自公眾號：東方財經(jīng)雜志(ID：dfcj-bj)

中國PPP，請簡單易行

中國PPP模式應(yīng)用在規(guī)模急速擴張的同時，也呈現(xiàn)出日趨復雜化的走向，表現(xiàn)在立法規(guī)制的復雜化，投融資模式的復雜化以及過程管理的復雜化等。這種復雜化至少有三大推手：一是學術(shù)界與法律界，因為復雜才是學問;二是咨詢與培訓界，復雜化才能彰顯咨詢與培訓的價值;三是金融界，特別是投資和基金業(yè)，往往以復雜化的金融創(chuàng)新之名，行追求無風險高回報之實。

這種復雜化的趨勢，已經(jīng)對地方政府應(yīng)用PPP模式產(chǎn)生消極影響。因為地方政府面臨和解決的是實際問題，慣常思路是強調(diào)有效性，復雜問題簡單化。PPP模式如果設(shè)計得過于復雜會挫傷地方政府的耐心與熱情，其結(jié)果要么知難而退，要么另辟蹊徑。近期我接觸的部分城市已有這方面的抱怨和舉動，諸如采取政府購買服務(wù)、政府采購等更便捷的方式繞開PPP，需要引起重視。

回望人類發(fā)展進步史，其實就是一個不斷追求有效加簡單的過程。僅就我們?nèi)粘Ｉ钪袔缀鯚o法離開的產(chǎn)品如汽車、電腦、手機、家電乃至機器人等，功能越來越復雜，但操作卻越來越簡單，追求“傻瓜”智慧。社會管理領(lǐng)域亦如此，智慧城市、智慧交通、互聯(lián)網(wǎng)+等，正在使社會管理日趨有效而簡單。

無論是從經(jīng)濟學、管理學還是法學，PPP都難以占據(jù)“高大上”的頂端學術(shù)地位，但這并不損傷它的實用價值。作為政府引入社會資本來解決政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)過程面臨的缺資金、缺效率“兩缺”困境的實用工具，操作也應(yīng)盡可能在規(guī)范基礎(chǔ)上簡單易行。

一是立法規(guī)制要簡單一點。設(shè)立國家級PPP法規(guī)并不是PPP模式應(yīng)用的必要條件，全球不少PPP模式應(yīng)用比較好的國家并沒有國家級PPP立法，有的用其它相關(guān)法律加以規(guī)范，有的只是部門或地區(qū)性規(guī)制。而且無論是法規(guī)還是規(guī)制，都不復雜。例如新加坡，沒有國家級PPP立法，只有財政部2004年頒布、2012年修訂的一部《PPP手冊》，總共70多頁，通俗易懂，簡單易行，在此手冊指導下的全國13個PPP項目大都運作正常，效果良好。聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會2008年推出的PPP善治手冊，在談到PPP立法和管制原則時就明確提出了“更少一些、更好一些和更簡單一些”(fewer，better and simpler)的倡議。

二是投融資模式要簡單一點。一談到PPP，人們似乎首先想到的是投融資。其實，在不少發(fā)達國家很多PPP項目是政府出資、私人部門只負責運營維護，此所謂O&M或DBO模式。而在現(xiàn)階段的中國，針對大部分PPP項目需要社會資本出資且規(guī)模適度的現(xiàn)實。我主張的簡單穩(wěn)妥的投融資主導模式是，由負責運營的企業(yè)股權(quán)投資，銀行債券融資，投資運營一體化，投資融資兩分離。如果企業(yè)沒有足夠的資金實力，還是不碰PPP為好。而目前各種基金特別是私募基金在參入PPP項目時往往設(shè)計出越來越復雜的投融資模式，就需要引發(fā)關(guān)注。我們有理由懷疑，過于復雜的股權(quán)債券結(jié)構(gòu)設(shè)計，可能在有意掩蓋追求無風險固定高回報的意圖。

三是過程管理要簡單一點。PPP過程管理涉及項目識別、模式選擇、物有所值分析、財政承受能力測評、合作伙伴競擇、調(diào)價機制設(shè)計、產(chǎn)品服務(wù)品質(zhì)監(jiān)管等環(huán)節(jié)，盡管每個環(huán)節(jié)都有存在的價值和規(guī)范的要求，但這個過程如果過于繁瑣復雜，也是PPP價值的折損。規(guī)范不等于復雜，簡單不等于無效。

PPP界流行一種說法，PPP是婚姻而不是婚禮。順著婚姻說開去，維持婚姻的美滿不容易，但并不復雜。志同道合，婚姻就成功了一半，再懂得珍惜與妥協(xié)，婚姻就成功了另一半。復雜化的婚姻不太可能美滿，復雜化的PPP也不太容易成功。中國PPP，請簡單易行。

作者王天義：清華大學PPP研究中心主任、聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會PPP專家委員會委員

本文轉(zhuǎn)載自公眾號：東方財經(jīng)雜志(ID：dfcj-bj)

編輯： 趙凡