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中國PPP,請理念先行、量力而行、簡單易行

時間: 2016-12-01 09:56

來源:

作者: 王天義

導語:PPP推進中,研究、解析、解讀、案例、融資設(shè)計等層出不窮,鋪天蓋地,蜂擁而至,一定程度上擾亂了“軍心”,就如吃飯吃到滿漢全席一般,應(yīng)接不暇,無從下嘴。

“理者,物之固然事之所以然也”,王天義教授的這三篇文章值得學習,明晰理念,考量自我,簡化概念,讓程序保證結(jié)果,穩(wěn)扎穩(wěn)打,統(tǒng)籌推進,不卑不亢不慫不退的推廣才值得提倡。

中國PPP,請讓理念先行

2014年初,中國官方在BOT/TOT等模式應(yīng)用了20多年之后才把PPP(Public Private Partnership)概念正式引入國內(nèi),可謂姍姍來遲。此后把原意“公私伙伴關(guān)系”翻譯成“政府與社會資本合作”,也可謂中國式變通。

兩年來,中國PPP高舉高打,強力推進,高潮迭起。國務(wù)院常務(wù)會議數(shù)次專題研究PPP,主要領(lǐng)導也有專門批示;國務(wù)院及有關(guān)部門出臺的針對PPP或與PPP有關(guān)的規(guī)范性行政文件等已超30個;發(fā)改委、財政部示范項目庫一增再增,項目數(shù)以萬計,投資規(guī)模數(shù)以幾萬億、十幾萬億計;各種所謂的PPP創(chuàng)新產(chǎn)品、創(chuàng)新機制、創(chuàng)新工具、創(chuàng)新方法,接二連三,層出不窮。

總之,我們在PPP操作層面,表現(xiàn)出了極高的熱情和創(chuàng)新能力,也表現(xiàn)出了太多的小聰明,在技術(shù)操作方面我們肯定能為世界PPP做出突出貢獻,但問題是太過熱衷于小聰明往往就會失去發(fā)現(xiàn)大智慧的機會和能力。

PPP概念的產(chǎn)生,完全是基于現(xiàn)實的理念創(chuàng)新結(jié)果,即變過去由政府和公共部門獨家提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為通過公私合作機制來提供,以期同時克服市場失靈與政府失靈的“兩失”問題,解決政府缺資金、缺效率的“兩缺”問題,為此我們完全能找到PPP的理論自信。

但是,如果現(xiàn)實理念缺失甚至錯誤,那么再精彩的操作設(shè)計也只能是紙上談兵,無濟于事。就像婚姻,如果雙方不能情投意合、志同道合,而是同床異夢、離心離德,那么婚姻協(xié)議研定的再具體再嚴謹再完美,也無法保證婚姻的長久與美滿,充其量也只能使婚離得公平一點、順利一些(其實也未必)。所以,中國PPP,需要理念先行。因為中國推廣PPP,缺操作更缺理念,缺操作的規(guī)范與方法,更缺理念的提升與固化,操作可以速成,而理念則需要時間與磨煉。

一如PPP立法,我們的確需要國家層面的頂層法律規(guī)范,但我們的問題更多的是執(zhí)法不嚴甚至有法不依,上有政策下有對策,這就是理念出了問題。國外也有不少國家沒有頂層法規(guī)設(shè)計,但PPP實施得也挺好。

PPP本不應(yīng)該那么復雜,把簡單問題復雜化,理念不足手段補,只能是事倍功半,于事無補。其實,聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會(UNECE)在2008年提出的PPP善治準則中,針對立法與管制提出的“更少一些、更簡單一些和更好一些”(fewer、simpler and better)的原則,值得我們思考和借鑒。

PPP有哪些核心理念?

我們之所以把PPP翻譯成“政府與社會資本合作”,而舍伙伴關(guān)系原意,可能是存在理念和心理障礙。因為,我們有著太深的官本位文化,權(quán)力高于一切,權(quán)力大于一切。當下,我們一提到政府與企業(yè),也許首先想到的還是官商勾結(jié)、權(quán)錢交易而不是平等友好、相敬如賓。

在這種情況下,讓我們一下子接受公私伙伴關(guān)系或政企伙伴關(guān)系這樣的說法和理念,情感和理性上都是有壓力的,甚至根本就不以為然。也許在政府看來,政企合作之說已經(jīng)很不錯了,夠親近了,硬要說成政企伙伴或公私伙伴關(guān)系,則未免有點過了,權(quán)力折讓或折損得太多了。另一方面,私人(民營)企業(yè),也不大相信能與政府建立起長期穩(wěn)定的同甘共苦、同舟共濟的伙伴關(guān)系。但必須要明白,權(quán)力與資本的握手言和(合),是PPP的理念追求。這種理念和境界不到位,中國PPP前景就堪憂。

那么,深究之,PPP到底有哪些核心理念?縱觀世界各國PPP界定和實踐,理念是高度一致的。PPP 中之所以用了Partnership(伙伴關(guān)系)而沒用Cooperation(合作)等詞匯,不是為了湊三個“P”,而是要清晰表達和明確表示公私合作長期提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)所需要建立的特殊關(guān)系——伙伴關(guān)系。伙伴關(guān)系強調(diào)的是甘苦與共、風雨同舟,分享陽光、分擔風雨。具體來說,PPP的核心理念包括:平等友好、長期穩(wěn)定,合理回報、激勵約束,風險分擔、利益分享。

其中,長期穩(wěn)定的合理回報是PPP最為關(guān)鍵的核心理念,其他理念大都由此而生或為此服務(wù)。

一方面,PPP企業(yè)要把追求長期穩(wěn)定的合理回報作為企業(yè)的價值觀和經(jīng)營理念加以堅守,要自覺而努力地克服追求企業(yè)利潤效益最大化的本能沖動。如果要追求高風險高回報那就不要做PPP,直接面向市場提供私人產(chǎn)品好了,用不著去提供公共產(chǎn)品。所以資本市場過度關(guān)注和熱炒PPP業(yè)務(wù)上市公司或PPP項目,并給出過高的PE評價和期待,是有害的,不要逼著PPP業(yè)務(wù)公司去掙大錢、掙快錢,而失去了應(yīng)有的從容和淡定,更不可以降低公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量為代價。

另一方面,政府也要保證守信PPP企業(yè)的長期穩(wěn)定的合理回報,按協(xié)議及時付費和適時調(diào)價都是政府必須做好的規(guī)定動作,為此財政支付能力的測評及預算性強制安排也是需要做好的功課。據(jù)悉,國務(wù)院有關(guān)部門正在研究制定合理回報機制規(guī)范性指導文件,很有必要,這有利于政企雙方乃至社會公眾加深對PPP的理解與支持,也使物有所值和財政承受能力測評有了科學量化的基礎(chǔ)。顯然,合理回報不是高回報,因為PPP不是風險投資,自負盈虧和企業(yè)效益最大化不是PPP的理念,因為PPP是半市場化的東西;合理回報也不是固定回報,因為實際回報會由于企業(yè)實際經(jīng)營能力和效果不同而有所差異,這就是PPP的激勵相容理念。

談到合理回報,還要提請政府明白,企業(yè)合理回報與政府物有所值是不矛盾的,關(guān)鍵點是,政府支付給企業(yè)的包括其合理盈利在內(nèi)的收入,應(yīng)該低于政府單獨運作的成本支出(政府可以不盈利、政府融資成本可能更低),企業(yè)賺了錢,政府省了錢,這就是PPP看似矛盾實則必須的功效。

可用數(shù)字來簡單說明:如果政府付費10(企業(yè)成本9、利潤1),政府單干成本為12,則就可以說企業(yè)賺了1,政府省了2。談到合理回報,也要提醒企業(yè)明白,當企業(yè)正常經(jīng)營回報明顯偏高(不管什么原因),政府下調(diào)回報至合理水平的主張和要求是應(yīng)該得到充分尊重和積極響應(yīng)的,否則一味要求政府“抬低不限高”也是理念出了問題。

追求公平與效率的平衡

也許有人會問,公眾利益最大化是不是PPP的核心理念?的確,國內(nèi)一些城市政府把公眾利益最大化與合理回報、風險分擔、利益分享等一起作為PPP的核心理念和原則加以強調(diào),對此,我們需要審問之、明辨之。

從大道理上講,追求公眾利益最大化是政府的天職,但卻不是私人部門和企業(yè)的職責。一些政府相信,只有由自己獨自提供公共產(chǎn)品和服務(wù)才能保證公眾利益的最大化,這就是時至今日很多發(fā)達國家城市公共設(shè)施與公共服務(wù)仍由政府“大包大攬”、“單打獨斗”,拒絕私有化,也拒絕PPP化的原因。如瑞士、新加坡等不少國家的供水甚至污水處理等領(lǐng)域都不對私人部門開放,也不接受PPP模式。

公共產(chǎn)品與服務(wù)PPP化,既是政府管理社會的機制創(chuàng)新,也是政府面對缺資金、缺效率困境的無奈之舉。如果第一個P(Public,公共部門或政府)能夠單獨高效優(yōu)質(zhì)地提供好公共產(chǎn)品或服務(wù),就無需與第二P(Private,私人部門或企業(yè))去搞很復雜的第三個P(Partnership,伙伴關(guān)系)了。

我們更愿意說,PPP不是政府追求公共利益最大化的必然結(jié)果,而是政府追求公眾利益最大化的必要折扣或最小折扣。通過PPP模式讓私人部門和企業(yè)進入公共產(chǎn)品或服務(wù)領(lǐng)域,可以說是犧牲一點社會公平以換來更高的企業(yè)效率;而確定和限定私人部門和企業(yè)的合理回報,也可以說是犧牲一點企業(yè)效率以換取更好的社會公平。求得公平與效率的最佳結(jié)合點和平衡狀態(tài),是PPP的高難動作、境界追求。

政府講公平,企業(yè)講效率。如果在政企PPP合作過程中,政府時常以公眾利益最大化來說事,就有可能傷及企業(yè)的合法權(quán)益和嚴肅的合作關(guān)系,到頭來可能又傷害了公眾的長遠利益,現(xiàn)實PPP實踐中這類事情正在發(fā)生。按理說,PPP合作中,企業(yè)按協(xié)議干好活,并合理獲利就夠了,至于政府對公眾利益的保護和關(guān)愛(比如對弱勢群體、困難家庭、婦女兒童等),則可以作為PPP協(xié)議內(nèi)容讓企業(yè)直接提供,但實質(zhì)上還是政府買單(增加政府補貼等),因為不能由此降低企業(yè)的合理回報。當然,政府完全可以在PPP合作之外去尋找對公眾利益保護與關(guān)愛的方法和途徑(比如增加對困難家庭或個人補貼等)。

總之,對政企PPP合作來說,合理回報、風險分擔、利益分享等是需要雙方達成共識并付諸行動的共同核心理念,而公眾利益最大化顯然不是,因為政企對此不可能達成共識。

當然,從更高的層級來說,PPP還需要政企雙方來一點精神層面的軟支撐,這就是合作精神、契約精神與妥協(xié)精神。

合作共贏已是時代潮流,合作既是生存能力更是發(fā)展能力,對人類、對國家、對政府、對企業(yè)、對個人都是如此,PPP是權(quán)力與資本的合作而不是對賭,權(quán)力不可以任性,資本不可以撒野。契約精神是市場經(jīng)濟的靈魂,失信違約是PPP的硬傷,而在強勢政府主導情況下,PPP實際上更多的是在考驗第一P的第三個P,即考驗政府的平等意識與契約精神。誠然,現(xiàn)實中企業(yè)失信違約事例也時有發(fā)生,對此我們必須強調(diào),經(jīng)商辦企業(yè),“重合同守信譽”從來就不應(yīng)該是一種榮譽,而是一種基本資格和底線要求。關(guān)于妥協(xié),我們不太容易把它往好的積極的層面去理解,其實,翻閱一下人類歷史,正義戰(zhàn)爭會推動社會快速變革,而偉大妥協(xié)也會讓歷史快樂前行。

未來中國的PPP政企合作中,如能在合作精神與契約精神基礎(chǔ)上,特別時點與關(guān)鍵節(jié)點上雙方都做出必要的讓步與妥協(xié),就是伙伴關(guān)系的一種真實與美好的體現(xiàn)。大家都說,PPP是一場婚姻而不是一場婚禮,對此請記住,美滿婚姻需要志同道合,美好婚姻往往也是妥協(xié)的結(jié)果。

作者王天義:清華大學PPP研究中心主任、聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會PPP專家委員會委員

(本文首刊于2016年8月8日出版的《財經(jīng)》雜志)


中國PPP,請量力而行

中國自2014年初開始全面推進PPP模式的應(yīng)用,至今僅兩年半多,全國PPP項目數(shù)已超過1萬個,投資規(guī)模達到12萬億元,而幾個PPP大省單省就超過1千個項目和1萬億元的投資規(guī)模。如此超短時間的“井噴”,是不是多了點?是不是快了點?

前不久到訪新加坡財政部公共項目管理中心(PPP中心),交流中得知,新加坡從2004年開始應(yīng)用PPP模式,迄今全國總共只有13個PPP項目。加拿大高度重視PPP模式的應(yīng)用,自1991年始用至今25年總共有237個PPP項目,規(guī)模約為1000億加幣。澳大利亞也是PPP模式應(yīng)用成效比較好的國家,過去十年每年P(guān)PP項目落地數(shù)不超過10個,2015年落地項目9個,金額120億澳元,創(chuàng)歷史新高。英國是世界上最早推行PPP模式的國家,截至2015年,PFI(PPP)項目數(shù)為722個,總金額577億英鎊。

由于國情、體量以及發(fā)展階段不同,我們不好進行國家間的簡單比對,但如果能力駕馭不了需求,其后果有二:一是項目滿天飛就是落不了地;二是匆忙“硬著陸”,為未來埋下隱患和危機。因此,中國PPP模式的加快推進,迫切需要從政企兩個主體同時加強能力建設(shè),增強能力自信。

從政府方面,以下五大能力的提升至關(guān)重要。

一是項目識別能力。PPP模式適用于哪些項目、不適用于哪些項目始終是困擾PPP應(yīng)用的現(xiàn)實問題。在我看來,純私人產(chǎn)品交給市場,用PPP模式提供私人產(chǎn)品是逆市場化的錯舉;純公益產(chǎn)品交給政府,用PPP模式做純公益產(chǎn)品是逆公益化的誤判;準公共產(chǎn)品交給PPP,特別是投資規(guī)模大、技術(shù)要求高、管理又復雜的基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品和服務(wù)項目,PPP模式能更好地發(fā)揮效能。

二是模式設(shè)計能力。PPP有幾十種不同模式,要因地制宜、因事制宜選擇恰當?shù)腜PP模式并進行優(yōu)化設(shè)計。

三是伙伴選擇能力。PPP本質(zhì)上是“私家干了公家的活”,所以PPP中是公選私、政擇企,如何通過公平、公開、公正的競爭方式選擇志同道合的合作伙伴,同時避免低價惡意競爭和“二次經(jīng)營”的“騙婚”行為,政府必須能力有余。

四是財政支付能力。很多PPP項目是政府付費或財政補貼,新官必須理舊賬,這應(yīng)是PPP中政府不變的承諾。所以當屆政府要量財力而行,有多少錢就干多少事,給繼任者留下“力所能及”,也留下新的“用武之地”。

五是項目監(jiān)管能力。PPP項目往往都是涉及民生與公益的公共產(chǎn)品和服務(wù),企業(yè)運營期限長達二、三十年甚至有始無終,政府必須實行全生命週期的有效監(jiān)管,因為政府是社會責任的終極承擔者。

從企業(yè)方面,以下三大能力的提升必不可少:

一是投資與融資能力。中國大部分基礎(chǔ)設(shè)施類PPP項目投資規(guī)模都比較大,而且大部分地方政府都會要求企業(yè)進行投資、建設(shè)與運營,所以企業(yè)必須要有充足的自有資金,同時具有足夠的融資能力和富有競爭力的融資成本。

二是技術(shù)與管理能力。企業(yè)是市場競爭的主體,但在相對壟斷的PPP項目中也要長年穩(wěn)定地體現(xiàn)出比政府更高的管理效率和更好的技術(shù)創(chuàng)新能力,讓政府“物有所值”和“自嘆不如”的感覺也是長年真實的。

三是定力。一方面,PPP企業(yè)二、三十年與政府合作,并在政府監(jiān)管下向社會提供相對穩(wěn)定也相對單調(diào)甚至簡單重復的公共產(chǎn)品或服務(wù),需要克服“疲倦感”與“乏味感”;另一方面,PPP企業(yè)必須克服追求自身利益最大化的本能衝動,把合理回報作為企業(yè)始終堅守的經(jīng)營理念和價值追求。

中國PPP已經(jīng)駛?cè)肟燔嚨?,唯有理念到位,?guī)則到位,能力到位,我們才能開得快一點,載得多一些。中國PPP,請量力而行;中國PPP,請?zhí)崃η靶小?/p>

作者王天義:清華大學PPP研究中心主任、聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會PPP專家委員會委員

本文轉(zhuǎn)載自公眾號:東方財經(jīng)雜志(ID:dfcj-bj)


中國PPP,請簡單易行

中國PPP模式應(yīng)用在規(guī)模急速擴張的同時,也呈現(xiàn)出日趨復雜化的走向,表現(xiàn)在立法規(guī)制的復雜化,投融資模式的復雜化以及過程管理的復雜化等。這種復雜化至少有三大推手:一是學術(shù)界與法律界,因為復雜才是學問;二是咨詢與培訓界,復雜化才能彰顯咨詢與培訓的價值;三是金融界,特別是投資和基金業(yè),往往以復雜化的金融創(chuàng)新之名,行追求無風險高回報之實。

這種復雜化的趨勢,已經(jīng)對地方政府應(yīng)用PPP模式產(chǎn)生消極影響。因為地方政府面臨和解決的是實際問題,慣常思路是強調(diào)有效性,復雜問題簡單化。PPP模式如果設(shè)計得過于復雜會挫傷地方政府的耐心與熱情,其結(jié)果要么知難而退,要么另辟蹊徑。近期我接觸的部分城市已有這方面的抱怨和舉動,諸如采取政府購買服務(wù)、政府采購等更便捷的方式繞開PPP,需要引起重視。

回望人類發(fā)展進步史,其實就是一個不斷追求有效加簡單的過程。僅就我們?nèi)粘I钪袔缀鯚o法離開的產(chǎn)品如汽車、電腦、手機、家電乃至機器人等,功能越來越復雜,但操作卻越來越簡單,追求“傻瓜”智慧。社會管理領(lǐng)域亦如此,智慧城市、智慧交通、互聯(lián)網(wǎng)+等,正在使社會管理日趨有效而簡單。

無論是從經(jīng)濟學、管理學還是法學,PPP都難以占據(jù)“高大上”的頂端學術(shù)地位,但這并不損傷它的實用價值。作為政府引入社會資本來解決政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)過程面臨的缺資金、缺效率“兩缺”困境的實用工具,操作也應(yīng)盡可能在規(guī)范基礎(chǔ)上簡單易行。

一是立法規(guī)制要簡單一點。設(shè)立國家級PPP法規(guī)并不是PPP模式應(yīng)用的必要條件,全球不少PPP模式應(yīng)用比較好的國家并沒有國家級PPP立法,有的用其它相關(guān)法律加以規(guī)范,有的只是部門或地區(qū)性規(guī)制。而且無論是法規(guī)還是規(guī)制,都不復雜。例如新加坡,沒有國家級PPP立法,只有財政部2004年頒布、2012年修訂的一部《PPP手冊》,總共70多頁,通俗易懂,簡單易行,在此手冊指導下的全國13個PPP項目大都運作正常,效果良好。聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會2008年推出的PPP善治手冊,在談到PPP立法和管制原則時就明確提出了“更少一些、更好一些和更簡單一些”(fewer,better and simpler)的倡議。

二是投融資模式要簡單一點。一談到PPP,人們似乎首先想到的是投融資。其實,在不少發(fā)達國家很多PPP項目是政府出資、私人部門只負責運營維護,此所謂O&M或DBO模式。而在現(xiàn)階段的中國,針對大部分PPP項目需要社會資本出資且規(guī)模適度的現(xiàn)實。我主張的簡單穩(wěn)妥的投融資主導模式是,由負責運營的企業(yè)股權(quán)投資,銀行債券融資,投資運營一體化,投資融資兩分離。如果企業(yè)沒有足夠的資金實力,還是不碰PPP為好。而目前各種基金特別是私募基金在參入PPP項目時往往設(shè)計出越來越復雜的投融資模式,就需要引發(fā)關(guān)注。我們有理由懷疑,過于復雜的股權(quán)債券結(jié)構(gòu)設(shè)計,可能在有意掩蓋追求無風險固定高回報的意圖。

三是過程管理要簡單一點。PPP過程管理涉及項目識別、模式選擇、物有所值分析、財政承受能力測評、合作伙伴競擇、調(diào)價機制設(shè)計、產(chǎn)品服務(wù)品質(zhì)監(jiān)管等環(huán)節(jié),盡管每個環(huán)節(jié)都有存在的價值和規(guī)范的要求,但這個過程如果過于繁瑣復雜,也是PPP價值的折損。規(guī)范不等于復雜,簡單不等于無效。

PPP界流行一種說法,PPP是婚姻而不是婚禮。順著婚姻說開去,維持婚姻的美滿不容易,但并不復雜。志同道合,婚姻就成功了一半,再懂得珍惜與妥協(xié),婚姻就成功了另一半。復雜化的婚姻不太可能美滿,復雜化的PPP也不太容易成功。中國PPP,請簡單易行。

作者王天義:清華大學PPP研究中心主任、聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會PPP專家委員會委員

本文轉(zhuǎn)載自公眾號:東方財經(jīng)雜志(ID:dfcj-bj)


編輯: 趙凡

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