支撐公私之間、政企之間伙伴式平等友好合作，一定還有認(rèn)同并自覺(jué)堅(jiān)守的共同理念，這些理念包括風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，利益分享，合理回報(bào)、物有所值、契約精神等

如果我們把對(duì)PPP的價(jià)值認(rèn)知和理念認(rèn)同視為一種情懷，而把PPP項(xiàng)目的具體操作視為一種格局，那么幾年下來(lái)，中國(guó)PPP的發(fā)展現(xiàn)狀大致可以說(shuō)是情懷小了點(diǎn)、格局大了點(diǎn)。一方面，在大規(guī)模推進(jìn)PPP模式應(yīng)用之前乃至今日，并沒(méi)有把PPP的概念、理念和價(jià)值、意義宣傳到底、宣講到位，特別是各級(jí)地方政府及主要決策者，很多人并沒(méi)有接受過(guò)系統(tǒng)培訓(xùn)。對(duì)于PPP，概念是不清晰的，理念是不完整的，價(jià)值認(rèn)知是不夠的，把PPP只視為一種融資工具。另一方面，在融資工具論鼓動(dòng)下，PPP在項(xiàng)目操作層面則快速表現(xiàn)出數(shù)量過(guò)多（數(shù)以萬(wàn)計(jì)）、投資過(guò)大（十幾億元，甚至幾十億元、上百億元的單個(gè)大項(xiàng)目總投資）、期限過(guò)短（不少項(xiàng)目取經(jīng)營(yíng)期限要求下限的十年，重投建輕運(yùn)營(yíng)傾向明顯）、算賬過(guò)粗（不愿接受物有所值和財(cái)政承受能力的約束），而且很快出現(xiàn)了不少國(guó)外不太常見(jiàn)或者說(shuō)不太敢碰的綜合類巨型PPP項(xiàng)目，如園區(qū)PPP、小鎮(zhèn)PPP、海綿城市PPP等。與此相適應(yīng)，PPP模式特別是投融資模式的各種創(chuàng)新遠(yuǎn)超國(guó)外。

這種理念上的過(guò)小情懷與操作上的過(guò)大格局，會(huì)傷及我國(guó)PPP事業(yè)的健康與可持續(xù)發(fā)展，需要引起我們的重視。

PPP的價(jià)值認(rèn)知

作為公私之間、政企之間長(zhǎng)期穩(wěn)定而又平等友好的合作，PPP是要講情懷的。對(duì)于PPP的情懷，可以重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)價(jià)值認(rèn)知和理念認(rèn)同，而且認(rèn)知和認(rèn)同的視角要更寬廣一些，層級(jí)要更高遠(yuǎn)一些。從國(guó)際社會(huì)來(lái)看，聯(lián)合國(guó)把PPP視為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展的重要支撐工具，同時(shí)特別強(qiáng)調(diào)以人為本的PPP。聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)2012年設(shè)立了國(guó)際PPP卓越中心，2015年設(shè)立了PPP專家委員會(huì)，由來(lái)自多國(guó)的20多位專家組成，兩年前開(kāi)始著手制定服務(wù)于聯(lián)合國(guó)確立的可持續(xù)發(fā)展17個(gè)目標(biāo)的27類PPP標(biāo)準(zhǔn)。他們認(rèn)為，只有更全面地用好PPP模式，才有可能更好地實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因?yàn)榭沙掷m(xù)發(fā)展目標(biāo)中涉及大量基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，在政府資金、效率普遍不足的狀況下，通過(guò)PPP模式，吸引私人資本參與進(jìn)來(lái)，就成為重要的價(jià)值認(rèn)知。盡管根據(jù)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，由于存在市場(chǎng)失靈，公共產(chǎn)品只好由政府提供，但如今世界很多國(guó)家公共產(chǎn)品或基礎(chǔ)設(shè)施存在三種提供方式：政府提供，私人部門提供（私有化）以及PPP模式提供。如英國(guó)，公共設(shè)施和服務(wù)20%仍由政府提供，但60%已經(jīng)私有化，而20%則由PPP模式提供，這其中社會(huì)發(fā)展、科技進(jìn)步以及創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)等無(wú)疑給公共產(chǎn)品的市場(chǎng)化或半市場(chǎng)化提供了可能。

中國(guó)正在推進(jìn)“一帶一路”發(fā)展，并倡議構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，這是一種博大的情懷。“一帶一路”很多沿線國(guó)家存在基礎(chǔ)設(shè)施落后的問(wèn)題，中國(guó)不僅資金、技術(shù)要“走出去”，而且也要把我們的PPP模式和經(jīng)驗(yàn)帶出去，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)投資與發(fā)展。僅從這個(gè)角度，我國(guó)PPP界應(yīng)該有使命感，融合中國(guó)與世界，完善PPP理論與實(shí)踐，以更好地服務(wù)于“一帶一路”戰(zhàn)略。

從中國(guó)國(guó)情來(lái)看，PPP模式應(yīng)用的價(jià)值和意義可以概括為“五觀”。

一是融資觀。這是最為普遍認(rèn)知的甚至是被過(guò)度認(rèn)知和解讀的，需要提醒的是，PPP不是免費(fèi)午餐，它是投資不是捐款，所以財(cái)政支付能力和物有所值評(píng)判是政府必須要做好的功課。

二是效率觀。我們必須承認(rèn)，盡管政府在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和市場(chǎng)秩序以及組織社會(huì)資源等方面具有企業(yè)不具備的高效率，但在具體項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)方面，其效率又明顯低于企業(yè)。美國(guó)環(huán)保部門調(diào)查結(jié)果顯示，環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建造運(yùn)營(yíng)成本，政府比企業(yè)平均高出15%～20%，世界銀行在很多國(guó)家許多基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的調(diào)研結(jié)果也得出類似結(jié)論，這或許是政府在PPP項(xiàng)目上認(rèn)可企業(yè)取得8%～12%合理回報(bào)的部分依據(jù)吧。我們一般都認(rèn)為日本政府富有效率，但日本PPP模式應(yīng)用得也蠻好，全國(guó)500多個(gè)PPP項(xiàng)目，涵蓋市政、教育、文化等50多個(gè)領(lǐng)域，而且多年下來(lái)，PPP項(xiàng)目成功率高達(dá)99%，富有效率的政府更看重企業(yè)的更高效率。新加坡政府PPP機(jī)構(gòu)則直言，新加坡政府應(yīng)用PPP模式更多看重的是企業(yè)的效率而不是企業(yè)的資金。其實(shí)，盡管各國(guó)國(guó)情不同，但各國(guó)企業(yè)都會(huì)表現(xiàn)出比本國(guó)政府更高的項(xiàng)目投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率則是不爭(zhēng)的事實(shí)和共性。

三是公私觀。我們要大力發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就必須建立起科學(xué)、理性的公私關(guān)系、政企關(guān)系，公私要分明，但公私也可以合作；政企關(guān)系也可以平等合作。PPP模式帶來(lái)的公私之間、政企之間的新型合作關(guān)系，無(wú)疑會(huì)加快轉(zhuǎn)變舊觀念，催生和固化新理念。

四是契約觀。契約精神不足甚至缺失，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)普遍存在的問(wèn)題，有歷史和現(xiàn)實(shí)的原因。PPP模式的推廣應(yīng)用對(duì)政企雙方乃至全社會(huì)更好地樹(shù)立契約精神和守法意識(shí)將發(fā)揮積極作用，畢竟用資金、效益、責(zé)任和公共利益建立起來(lái)的二三十年的合同應(yīng)該具有更大的約束力。

五是治理觀。這是指轉(zhuǎn)變政府職能和提升國(guó)家治理能力，我們正在花大氣力轉(zhuǎn)變政府管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)的職能，建立高效率、低成本的適度政府，不斷提升國(guó)家治理能力，PPP模式在此可以發(fā)揮漸進(jìn)式的促進(jìn)作用。

PPP的理念認(rèn)同

一是合理確定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與利益分享機(jī)制，讓分擔(dān)和分享向能力更強(qiáng)者和貢獻(xiàn)更大者“傾斜”，即“能者多勞”而且“多勞多得”，讓最具有相應(yīng)承擔(dān)能力的一方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，讓貢獻(xiàn)更大者分享相應(yīng)更多利益，這既體現(xiàn)效率又體現(xiàn)公平。

二是在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分享基礎(chǔ)上確定合理回報(bào)。合理回報(bào)往往不是偏高回報(bào)而是偏低回報(bào)，因?yàn)轫?xiàng)目運(yùn)營(yíng)是長(zhǎng)期穩(wěn)定和相對(duì)壟斷或者說(shuō)受政府保護(hù)的，政府這種保護(hù)換來(lái)的只能是偏低回報(bào)而不是高回報(bào)，這也是由基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)公益性所決定的。

三是在合理回報(bào)基礎(chǔ)上確定物有所值，即通過(guò)定性分析和定量計(jì)算，得出用PPP模式比政府單干更省錢和省了多少錢。簡(jiǎn)單道理如下：政府單干，成本主要包括融資成本、建造成本和運(yùn)營(yíng)成本，可以沒(méi)有利潤(rùn)；用PPP模式操作，企業(yè)也有融資成本、建造成本和運(yùn)營(yíng)成本，但同時(shí)必須有合理利潤(rùn)。一般情況下，企業(yè)融資成本會(huì)高于政府，而建造成本和運(yùn)營(yíng)成本又會(huì)低于政府。當(dāng)然，政企提供公共產(chǎn)品的質(zhì)量差異可以通過(guò)調(diào)整成本加以量化。這樣，從政府角度看，是否物有所值大致就是比較政府成本（融資成本+建造成本+運(yùn)營(yíng)成本）與企業(yè)成本（融資成本+建造成本+運(yùn)營(yíng)成本）+企業(yè)利潤(rùn)。從中不難看出，企業(yè)利潤(rùn)的高低非常敏感，會(huì)在很大程度上直接決定著PPP項(xiàng)目是否物有所值，所以回報(bào)也只能是合理回報(bào)，政府的效率不至于低于企業(yè)太多。其實(shí)高回報(bào)不僅影響物有所值的評(píng)判結(jié)果，也影響社會(huì)公平感，因?yàn)镻PP模式運(yùn)用的是半市場(chǎng)化半行政化的機(jī)制，如果給予社會(huì)資本完全市場(chǎng)化的高回報(bào)而又不承擔(dān)完全市場(chǎng)化的高風(fēng)險(xiǎn)，作為公共產(chǎn)品的使用者和納稅人，民眾也是不認(rèn)可的。

PPP的操作格局

PPP需要價(jià)值認(rèn)知和理念認(rèn)同，也需要操作層面的精準(zhǔn)格局。這里想探討如下幾個(gè)問(wèn)題。

第一，關(guān)于國(guó)家頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題。目前全球各國(guó)PPP大致有兩種頂層設(shè)計(jì)模式，一是中央政府直接操作項(xiàng)目，如英國(guó)、愛(ài)爾蘭、新加坡等，中央政府既制定PPP法律、規(guī)則、合同等，又直接操作全國(guó)每一個(gè)具體項(xiàng)目，包括運(yùn)營(yíng)后的日常監(jiān)管、財(cái)政付費(fèi)等，如愛(ài)爾蘭全國(guó)總共20多個(gè)PPP項(xiàng)目，新加坡全國(guó)總共10多個(gè)PPP項(xiàng)目，全部由中央專設(shè)的PPP機(jī)構(gòu)親自操作。英國(guó)全國(guó)700多個(gè)PPP項(xiàng)目也是由中央PPP機(jī)構(gòu)IPA（Infrastructure and Projects Authority）直接操作，并通過(guò)加大中央與地方分稅比重來(lái)增加中央直接支付能力。中央集中進(jìn)行項(xiàng)目操作，可以大大提高項(xiàng)目的質(zhì)量、可持續(xù)性以及政府支付能力；二是中央政府主要制定法規(guī)、合同指南等，具體項(xiàng)目操作交由地方政府自行決定，更多國(guó)家是如此，如日本、波蘭、中國(guó)等。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，我的建議是：一是中央集中設(shè)立一個(gè)PPP指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，理順部門關(guān)系，使之成為指導(dǎo)和推進(jìn)工作的唯一性和權(quán)威性機(jī)構(gòu)。二是一些大型的或新型的PPP項(xiàng)目（如全國(guó)性或跨地區(qū)性的項(xiàng)目），可直接由中央PPP機(jī)構(gòu)直接操作，起到引領(lǐng)示范作用，也增強(qiáng)其實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，也有利于不斷提高其政策法規(guī)的制定水平。

第二，關(guān)于國(guó)有企業(yè)擔(dān)當(dāng)社會(huì)資本的問(wèn)題。國(guó)有企業(yè)參與PPP，擔(dān)當(dāng)社會(huì)資本角色，的確具有中國(guó)特色。我的觀點(diǎn)是，公共產(chǎn)品提供的質(zhì)量和效率是評(píng)判的根本標(biāo)準(zhǔn)，如果國(guó)有企業(yè)在PPP中能比民營(yíng)企業(yè)或外資企業(yè)表現(xiàn)出更好的理念和能力，由國(guó)有企業(yè)做PPP又有什么不妥呢？其實(shí)公共產(chǎn)品的公益性也決定了國(guó)有企業(yè)在很大程度上參與的合理性，畢竟由政府單獨(dú)提供公共產(chǎn)品到由外來(lái)非直屬國(guó)有企業(yè)參與提供公共產(chǎn)品，是順市場(chǎng)化的進(jìn)步而不是逆市場(chǎng)化的退步，至少具有現(xiàn)階段的合理性。相對(duì)于公共產(chǎn)品提供的成敗，社會(huì)資本的公私屬性是第二位的，一旦公共產(chǎn)品提供失敗，后果是極其嚴(yán)重的，這似乎與發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)不是一個(gè)層級(jí)的問(wèn)題。應(yīng)該鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)在更廣泛的徹底市場(chǎng)化空間去創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)，真正領(lǐng)悟讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用的甜酸苦辣，經(jīng)受洗禮，鍛煉成長(zhǎng)，“離市場(chǎng)更近一點(diǎn)，離市長(zhǎng)更遠(yuǎn)一點(diǎn)”。其實(shí)，關(guān)于中國(guó)國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目，聯(lián)合國(guó)PPP專家們從剛開(kāi)始的不理解不贊成逐漸到理解和接受了，而且他們認(rèn)為中國(guó)這一特色也許對(duì)一些發(fā)展中國(guó)家具有積極的借鑒價(jià)值。

第三，關(guān)于金融機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)社會(huì)資本的問(wèn)題。前不久，三家銀行聯(lián)合體以社會(huì)資本方中標(biāo)某省會(huì)城市大型地鐵PPP項(xiàng)目，引起業(yè)界廣泛關(guān)注，也引發(fā)了誰(shuí)是合格社會(huì)資本方的議論。對(duì)此我的觀點(diǎn)是，銀行等金融機(jī)構(gòu)以社會(huì)資本方主導(dǎo)PPP項(xiàng)目合法但不合理更不合格。從PPP經(jīng)典結(jié)構(gòu)看，任何出資人都可以設(shè)立特殊目的公司（SPV），與政府簽署PPP協(xié)議，銀行等金融機(jī)構(gòu)有這個(gè)權(quán)力，所以它是合法的。從結(jié)構(gòu)和法理上看，銀行也可以把建造（EPC）和運(yùn)營(yíng)（O&M）外包出去，但從道理和現(xiàn)實(shí)來(lái)看，這種操作無(wú)疑會(huì)加大項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)。PPP中政府對(duì)社會(huì)資本有三方面的能力要求：投資能力、建造能力和運(yùn)營(yíng)能力。最理想的社會(huì)資本是同時(shí)具備這三種能力。如果這樣的社會(huì)資本稀缺，那就退而求其次，尋找具有兩種能力的社會(huì)資本：一是同時(shí)具有投資能力和建造能力，如大型建筑企業(yè)，但它們更適合做EPC、BT而不是PPP，因?yàn)樗麄儧](méi)有運(yùn)營(yíng)能力也對(duì)運(yùn)營(yíng)不感興趣；二是同時(shí)具有投資能力和運(yùn)營(yíng)能力，這類企業(yè)是很適合做PPP的，因?yàn)镻PP項(xiàng)目幾十年的運(yùn)營(yíng)非常關(guān)鍵，由這類企業(yè)去外包建造業(yè)務(wù)，它會(huì)從接續(xù)的運(yùn)營(yíng)角度去實(shí)施最有效的監(jiān)管。如果企業(yè)只有一種能力，那由各自具有投資能力、建造能力和運(yùn)營(yíng)能力的三類企業(yè)聯(lián)合設(shè)立SPV，共同運(yùn)作PPP項(xiàng)目則不失為一種選擇?？傊?，運(yùn)營(yíng)（Operation）往往是PPP項(xiàng)目中必不可少的關(guān)鍵要素，多家企業(yè)組成的SPV中最好直接擁有這種能力，特別是針對(duì)PPP尚處于起步階段的當(dāng)下中國(guó)。當(dāng)然，如果政府僅僅出于融資考慮則沒(méi)有必要借用PPP的名義了，直接作融資安排就是了，政企之間存在多種合作關(guān)系，不是只有PPP一種。

此外，PPP操作層面的精準(zhǔn)格局，還包括以下幾個(gè)方面。一是PPP推進(jìn)要量力而行。項(xiàng)目過(guò)多肯定會(huì)粗制濫造、消化不良、出現(xiàn)財(cái)政支付問(wèn)題。其實(shí)，當(dāng)今海外PPP項(xiàng)目數(shù)超過(guò)1000個(gè)的國(guó)家只有巴西，其他國(guó)家多者幾百個(gè)，少者幾十個(gè)，而且都是幾十年努力的結(jié)果。二是PPP項(xiàng)目要控制規(guī)模。我們動(dòng)輒幾十億元、上百億元的PPP大項(xiàng)目，在國(guó)外是不多見(jiàn)的，雖然很多國(guó)家都有PPP項(xiàng)目投資額下線要求，但絕大部分項(xiàng)目規(guī)模都不是很大，如日本有500多個(gè)PPP項(xiàng)目，平均規(guī)模就幾億元人民幣。三是PPP應(yīng)用要輕重并舉?；A(chǔ)設(shè)施可分為經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)類基礎(chǔ)設(shè)施，從投資強(qiáng)度來(lái)說(shuō)，前者更重一些后者更輕一些，發(fā)達(dá)國(guó)家目前更多的PPP項(xiàng)目是社會(huì)類基礎(chǔ)設(shè)施或稱公共服務(wù)，私人部門的管理效能會(huì)發(fā)揮得更好，中國(guó)在繼續(xù)加大傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP投資的同時(shí)，也要積極創(chuàng)造空間和條件，引導(dǎo)社會(huì)資本以PPP模式向公共服務(wù)領(lǐng)域投資發(fā)展。四是PPP操作要簡(jiǎn)單易行。復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化是政府的追求，也是企業(yè)的追求，過(guò)于復(fù)雜的PPP模式設(shè)計(jì)會(huì)嚇住政府，也會(huì)嚇跑企業(yè)。

作者｜王天義「中國(guó)光大國(guó)際有限公司總經(jīng)理、聯(lián)合國(guó)PPP專家委員會(huì)委員」

文章｜《中國(guó)金融》2017年第8期

編輯： 李丹