對(duì)于火電廠二氧化硫控制提出的種種要求，雖然可從頂層法律或者法規(guī)中找出依據(jù)，但更多依據(jù)是模糊的。如中國(guó)火電廠根據(jù)環(huán)保部門(mén)要求已經(jīng)基本上取消了煙氣旁路，而且裝設(shè)的全煙氣在線連續(xù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)（CEMS）已實(shí)時(shí)與環(huán)保監(jiān)管部門(mén)聯(lián)網(wǎng)，在此情況下，不論是法理上還是道理上污染防治設(shè)備理應(yīng)由企業(yè)自主選擇。但實(shí)際工作中，污染治理技術(shù)和設(shè)備的決定權(quán)主要還是集中在環(huán)保行政部門(mén)。

如根據(jù)法規(guī)和配套文件，一個(gè)新建火電廠脫硫工藝路線、設(shè)備選型中，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、政府所屬的環(huán)評(píng)評(píng)估機(jī)構(gòu)、環(huán)評(píng)審批機(jī)構(gòu)、總量分配機(jī)構(gòu)、其他監(jiān)督管理部門(mén)等都會(huì)起到?jīng)Q定性影響，這些影響既包括批復(fù)、否決、指定、建議等，也包括以上機(jī)構(gòu)組織的專(zhuān)家審查要求。經(jīng)常會(huì)有這種情況，企業(yè)提出的技術(shù)路線如果環(huán)保部門(mén)、評(píng)估部門(mén)、甚至某位官員、“紅頂”專(zhuān)家不同意，企業(yè)也不敢選擇。但是起決定性影響的機(jī)構(gòu)、人員在法律中并沒(méi)有清晰的責(zé)任。如果企業(yè)執(zhí)行了環(huán)保部門(mén)同意的措施但達(dá)不到預(yù)期治理效果，除了企業(yè)不能通過(guò)竣工驗(yàn)收或者要承擔(dān)超標(biāo)排放的法律責(zé)任外，并沒(méi)有同意部門(mén)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。從另一方面看，若由企業(yè)完全獨(dú)立選擇污染治理措施或者監(jiān)測(cè)設(shè)備，則會(huì)冒著無(wú)法竣工驗(yàn)收、不能享受環(huán)保電價(jià)或財(cái)政補(bǔ)貼的風(fēng)險(xiǎn)。

在監(jiān)管中，國(guó)家環(huán)保行政主管部門(mén)與地方行政主管部門(mén)的責(zé)權(quán)也不清晰，一個(gè)電廠（甚至一個(gè)指標(biāo)）往往受到多級(jí)環(huán)保行政主管部門(mén)中多個(gè)管理部門(mén)的監(jiān)管。環(huán)保行政主管部門(mén)與行業(yè)主管部門(mén)的責(zé)權(quán)也不清晰，往往多個(gè)行政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文，如對(duì)火電廠超低排放改造要求不僅3個(gè)部委兩次聯(lián)合發(fā)文，兩次聯(lián)合發(fā)文單位的次序也不相同，且地方政府相關(guān)機(jī)構(gòu)也發(fā)文提出改造要求。這些要求自然派生出對(duì)同一事項(xiàng)的多級(jí)監(jiān)管、混合監(jiān)管的情況。

如長(zhǎng)期以來(lái)將法律確定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)割裂成環(huán)保評(píng)價(jià)、水土保持方案兩個(gè)部分，分別由環(huán)保行政主管部門(mén)和水行政主管部門(mén)審批，形成事實(shí)上的兩個(gè)審批。將一項(xiàng)二氧化硫排放許可割裂成排放標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)、總量控制、環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)、清潔生產(chǎn)審核、國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)等多項(xiàng)許可或要求，以及排污權(quán)有償使用等多項(xiàng)約束。且由于許可或約束變化太快，如排放標(biāo)準(zhǔn)修訂時(shí)對(duì)新老機(jī)組同時(shí)提出要求，對(duì)環(huán)保技術(shù)改造要求過(guò)于頻繁等。

一些按環(huán)評(píng)批復(fù)要求建設(shè)的電廠投產(chǎn)之日就面臨改造，有些剛建成脫硫裝置的機(jī)組還未投運(yùn)就被淘汰，在近十年中，火電廠脫硫裝置因行政要求改變而多次改造已是普遍現(xiàn)象。污染排放數(shù)據(jù)口徑不一，火電廠的污染排放數(shù)據(jù)有多個(gè)“口徑”，如排污收費(fèi)數(shù)據(jù)、CEMS監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、總量核算數(shù)據(jù)、環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等，且并不完全一致，對(duì)正確判斷電廠污染，制定污染控制政策和具體措施產(chǎn)生誤導(dǎo)。

以上問(wèn)題對(duì)火電廠環(huán)境管理效果造成嚴(yán)重不良影響。

• 一是制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)要依據(jù)“國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件”的法定要求在貫徹中受到干擾，最佳實(shí)用技術(shù)原則得不到落實(shí)，不僅事倍功半，同時(shí)延誤了環(huán)境治理時(shí)機(jī)；

• 二是加大了環(huán)境管理成本，本來(lái)一個(gè)制度、一個(gè)部門(mén)、一個(gè)機(jī)構(gòu)能夠管理好的事項(xiàng)需要數(shù)倍的行政機(jī)構(gòu)和人員來(lái)管理；

• 三是增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，包括反復(fù)改造污染治理成本、應(yīng)對(duì)各種監(jiān)督檢查的人力成本、停機(jī)損失電量成本、過(guò)度治理成本等；

• 四是增加社會(huì)成本，包括資金、環(huán)保產(chǎn)業(yè)布局成本等。

• 以上在火電廠排污許可中存在的問(wèn)題究其原因有普遍性和特殊性?xún)蓚€(gè)方面。

① 市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用未在法規(guī)中得到基本體現(xiàn)。

我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作起步于上世紀(jì)七十年代初，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式?jīng)Q定了起點(diǎn)時(shí)期環(huán)保管理制度采用計(jì)劃手段。改革開(kāi)放之后，雖然引進(jìn)一些發(fā)達(dá)國(guó)家基于市場(chǎng)基礎(chǔ)的環(huán)境保護(hù)管理制度，但仍受體制和習(xí)慣的影響。

另外，面對(duì)嚴(yán)重的環(huán)境污染，老百姓很難從成本——效益上分析方案是否最優(yōu)。這就造成了環(huán)保制度越多越好、環(huán)保要求越嚴(yán)越好的假象和輿論氛圍，從而推動(dòng)了環(huán)保制度只增不減、嚴(yán)而不優(yōu)。