2.正面清單和負(fù)面清單

如前文述及，建議以指導(dǎo)目錄的形式不定期地發(fā)布和更新PPP項(xiàng)目的正面清單和負(fù)面清單，明確區(qū)分不同類型的PPP項(xiàng)目，厘清特許經(jīng)營(yíng)類PPP與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類PPP，或是“傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施”類PPP與“公共服務(wù)”類PPP之間的邊界。

3.項(xiàng)目類型

對(duì)于PPP項(xiàng)目的常見(jiàn)類型(如BOT、BOOT、BOO、TOT等)，可以考慮通過(guò)操作指引的形式予以歸納和總結(jié)，并對(duì)其各自邊界、特性和要點(diǎn)進(jìn)行闡釋。

4.信息公開(kāi)

對(duì)于PPP而言，信息公開(kāi)應(yīng)該是大勢(shì)所趨。近年來(lái)，相關(guān)部委也在這方面多有著力，PPP項(xiàng)目的信息公開(kāi)制度和體系的建立已見(jiàn)曙光。

(二)項(xiàng)目發(fā)起和實(shí)施1.項(xiàng)目發(fā)起和確認(rèn)

在PPP項(xiàng)目的發(fā)起和確認(rèn)方面，建議從項(xiàng)目落地指引的角度出發(fā)，重點(diǎn)考慮以下幾方面的問(wèn)題：

(1)項(xiàng)目性質(zhì)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，即明確哪一類項(xiàng)目屬于政府投資，哪一類屬于企業(yè)投資，具體的標(biāo)準(zhǔn)是什么?

(2)可行性研究報(bào)告(適用于政府投資項(xiàng)目)和項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告(適用于企業(yè)投資項(xiàng)目)，與PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值及財(cái)政承受能力兩個(gè)論證的銜接。近日網(wǎng)上流傳的《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》，提出“要將項(xiàng)目是否適用PPP模式的論證納入項(xiàng)目可行性研究論證和決策......科學(xué)分析項(xiàng)目采用PPP模式的必要性和可行性，不斷優(yōu)化工程建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)方案及工程投資等”，并要求建立“PPP項(xiàng)目聯(lián)審機(jī)制……從項(xiàng)目建設(shè)的必要性、合規(guī)性、規(guī)劃銜接性、PPP模式適用性、財(cái)務(wù)可負(fù)擔(dān)性以及價(jià)格和收費(fèi)的合理性等方面，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行綜合評(píng)估”。由此可以看出發(fā)改部門(mén)對(duì)于這個(gè)問(wèn)題的基本思路。

對(duì)于相互銜接的可研報(bào)告或申請(qǐng)報(bào)告、實(shí)施方案及兩個(gè)論證的框架與內(nèi)容，也建議以操作指引的方式予以發(fā)布。

(3)社會(huì)資本發(fā)起項(xiàng)目的流程及配套措施。

現(xiàn)有法規(guī)對(duì)此著墨不多，實(shí)操層面也無(wú)案例。個(gè)人認(rèn)為，社會(huì)資本發(fā)起PPP項(xiàng)目主要需要考慮以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

社會(huì)資本的申請(qǐng)與建議。社會(huì)資本可以對(duì)PPP項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)和立項(xiàng)提出申請(qǐng)，并自行編制項(xiàng)目建議書(shū)，對(duì)項(xiàng)目的必要性、合規(guī)性及PPP模式相關(guān)可行性指標(biāo)(如物有所值和財(cái)政可承受能力)進(jìn)行初步分析，報(bào)PPP項(xiàng)目主管部門(mén)或聯(lián)審機(jī)構(gòu)評(píng)估與審定。

在上述項(xiàng)目建議書(shū)獲得政府認(rèn)可的前提下，社會(huì)資本可以繼續(xù)深化相關(guān)研究，以提出可行性研究報(bào)告或項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，并報(bào)相關(guān)主管部門(mén)審批或核準(zhǔn)。為與PPP模式相匹配，該等審核或核準(zhǔn)可以僅針對(duì)項(xiàng)目本身，并先行發(fā)給PPP項(xiàng)目主管部門(mén)或?qū)嵤C(jī)構(gòu)，待今后PPP項(xiàng)目公司正式設(shè)立后自動(dòng)承繼。

在可研報(bào)告或項(xiàng)目申請(qǐng)獲批之后，社會(huì)資本可以繼續(xù)制定項(xiàng)目實(shí)施方案，以報(bào)PPP項(xiàng)目主管部門(mén)或聯(lián)席機(jī)構(gòu)(通過(guò)聘請(qǐng)第三方咨詢機(jī)構(gòu))評(píng)估，并開(kāi)展兩個(gè)論證(如適用)。如果政府方認(rèn)為有必要，也可以就項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行公開(kāi)征集和評(píng)比，并以最后確定的實(shí)施方案為基礎(chǔ)，啟動(dòng)社會(huì)資本的競(jìng)爭(zhēng)性遴選程序。

作為社會(huì)資本發(fā)起PPP項(xiàng)目的配套措施，除對(duì)傳統(tǒng)立項(xiàng)及基本建設(shè)程序進(jìn)行改革之外，政府方還需要向社會(huì)資本進(jìn)行必要的基礎(chǔ)信息及數(shù)據(jù)公開(kāi)，并對(duì)社會(huì)資本因發(fā)起項(xiàng)目而承擔(dān)的成本及費(fèi)用予以合理的補(bǔ)償。

2.實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本和項(xiàng)目公司

對(duì)PPP項(xiàng)目的主要參與方(即實(shí)施機(jī)構(gòu)、政府方出資代表(如有)、社會(huì)資本和項(xiàng)目公司等)的主體資格、角色定位、基本權(quán)責(zé)進(jìn)行說(shuō)明。諸如地方融資平臺(tái)和當(dāng)?shù)貒?guó)企參與PPP項(xiàng)目的問(wèn)題(是否可以網(wǎng)開(kāi)一面以及相關(guān)前提條件)，社會(huì)資本需要具備的資質(zhì)和能力問(wèn)題(是否必須擁有項(xiàng)目建設(shè)和/或運(yùn)營(yíng)能力)，社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目的責(zé)任范圍的問(wèn)題(是否僅限于對(duì)項(xiàng)目公司的出資)，都需要有一個(gè)較為明確的說(shuō)法。

3.合同體系

對(duì)于PPP項(xiàng)目(或特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目)的基本合同體系，應(yīng)該說(shuō)本來(lái)還是很清楚的，即以項(xiàng)目公司為主體簽訂的一系列合同(特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議等)，以及項(xiàng)目公司股東協(xié)議和章程。但是在《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》和《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》取消傳統(tǒng)的“草簽”安排(即由社會(huì)資本與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)簽字確認(rèn)相關(guān)合同條款與條件)，并代之以社會(huì)資本與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)之間簽署正式的“初步協(xié)議”或“項(xiàng)目合同”(以下統(tǒng)稱“初步協(xié)議”)之后，很多不同的理解及做法開(kāi)始出現(xiàn)。有認(rèn)為“初步協(xié)議”和項(xiàng)目公司后續(xù)簽署的PPP合同應(yīng)當(dāng)并行的，有認(rèn)為“初步協(xié)議”在項(xiàng)目公司后續(xù)簽署的PPP合同生效之日即自動(dòng)失效或解除的，也有人認(rèn)為PPP合同就應(yīng)由社會(huì)資本(而非項(xiàng)目公司)與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)簽署并執(zhí)行。個(gè)人觀點(diǎn)，其中第一種理解有明顯的BT遺風(fēng)，應(yīng)予明確擯棄;第二種理解符合既往慣例及現(xiàn)實(shí)需要，可以考慮和“草簽”安排選擇適用;第三種理解有一定的啟發(fā)性，但與現(xiàn)實(shí)情況存在較大落差，一方面可能抑制投資杠桿的正常應(yīng)用，另一方面也可能促使政府尋求社會(huì)資本與項(xiàng)目公司承擔(dān)連帶責(zé)任的安排，這對(duì)于PPP模式的推廣應(yīng)用可能形成阻礙效應(yīng)。

4.收費(fèi)與價(jià)格

PPP項(xiàng)目的收費(fèi)及價(jià)格機(jī)制(特別是使用者付費(fèi)項(xiàng)目)，需要與目前的物價(jià)管理法規(guī)及制度安排相匹配，以期實(shí)現(xiàn)協(xié)商定價(jià)、依法調(diào)價(jià)及合理回報(bào)。

(三)監(jiān)管1.監(jiān)管體系

對(duì)于PPP項(xiàng)目的監(jiān)管(包括行政、行業(yè)及合同監(jiān)管，以及社會(huì)公眾監(jiān)督)，特別是全生命周期的監(jiān)督和管理，現(xiàn)有的一些規(guī)定還是略顯簡(jiǎn)單，需要根據(jù)PPP項(xiàng)目的分類，以及主管、分管部門(mén)的設(shè)立或職責(zé)劃分來(lái)進(jìn)一步細(xì)化，輔之以相應(yīng)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，以期建立一套針對(duì)PPP項(xiàng)目的全方位的監(jiān)管體系。

2.禁區(qū)

經(jīng)過(guò)近兩年的實(shí)踐，PPP領(lǐng)域形成了一些所謂的“禁區(qū)”，例如“固定回報(bào)”、“明股實(shí)債”和“變相舉債”等。但是對(duì)于禁區(qū)的具體邊界，業(yè)內(nèi)并無(wú)確切、統(tǒng)一的說(shuō)法，以至于各種灰色操作屢禁不止，政策導(dǎo)向與市場(chǎng)偏好之間出現(xiàn)明顯背離。

個(gè)人理解，上述“禁區(qū)”的劃定意在防止社會(huì)資本可獲固定回報(bào)的提前退出，以及與之相關(guān)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的不合理配置。但是需要正視的是，財(cái)務(wù)投資人目前參與PPP項(xiàng)目，受限于內(nèi)部的風(fēng)控審查，及其所攜資金的基本訴求，通常都是不入虎穴不得虎子，所謂的“禁區(qū)”也是不得不進(jìn)。

編輯： 趙凡