最近，財預50號文、財預62號文和財預87號，連續(xù)三份頗具影響力的文件，尤其是87號文，給整個地方政府的投融資市場帶來了巨大的震動。規(guī)范強調的是針對性和有效性，地方政府和企業(yè)該如何預判政策大勢、避免被動?中央政府的政策完善應該還有哪些重要方面?本文重點探討幾個重點問題。

最近，《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號)、《財政部國土資源部關于印發(fā)〈地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)〉的通知》(財預〔2017〕62號)和《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》(財預[2017]87號)，連續(xù)三份頗具影響力的文件，尤其是最后的87號文，給整個地方政府的投融資市場帶來了巨大的震動。隨后，業(yè)界一大批專業(yè)性解釋文章陸續(xù)出現，目的主要在于安撫市場，解釋被叫停的是政府購買服務買工程，而非政府購買服務(或者叫政府付費類)PPP的市場。規(guī)范強調的是針對性和有效性，地方政府和企業(yè)該如何預判政策大勢、避免被動?中央政府的政策完善應該還有哪些重要方面?筆者在本文重點探討以下幾方面。

一：綱領性文件背后的趨勢

雖然不同時期、不同部委甚至國務院的文件對政府購買服務的定義存在模糊甚至沖突，但仔細閱讀《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)、《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發(fā)〔2014〕60號)、財預〔2017〕50號文和財預[2017]87號文，其背后財政部約束地方政府舉債行為的主體思想是堅決和清晰的。作為政策解讀者，掌握文件趨勢，領會核心思想，才不會在當前頻繁出臺的政策文件中迷失方向或者受到誤導。

PPP和地方專業(yè)運營市場化平臺并存帶來的地方政府與之結算所形成的公共服務涉及的經濟活動外部化，由此和財政部PPP綜合信息平臺及政府預算公開等一系列舉措所希望做到的地方財政收支和投融資行為的公開化，預算制度循序漸進的規(guī)范及通過PPP等所帶來的政府支出長期計劃性的可預期化，以及地方政府財政制度重構和前述外部化共同作用下的地方財政的法制化，筆者稱之為地方財政管理的“四化運動”。

雖然中央政府三令五申強調不會為地方政府的債務做托底，但在我國的當前國情及制度安排下，中央對地方政府的行為具有絕對控制權的同時，其實也實質上承擔著責任。因此，財政部2014年啟動的一系列改革，新預算法和國發(fā)〔2014〕43號文的主旨，是要通過前述的“四化”將地方政府的投融資行為裝進制度的籠子。而經過了自1994年分稅制以來的地方融資競速，實現這一目標必然是需要一個較長期、較復雜的過程。

之前，財政資金、少量試點性地方債券和規(guī)模平臺舉債是地方政府融資的主要手段，土地財政融資也在其中發(fā)揮了很強的作用;而國發(fā)〔2014〕43號文和新預算法之后，財政部期望財政資金、地方債券、PPP成為其主要通道。當然，此前甚至包括現在，地方政府所屬平臺類專營公司作為企業(yè)身份在資本市場的融資能力在其中的輾轉騰挪上(俗稱的“四個杯子、三個蓋”的地方政府融資局面)可以發(fā)揮巨大的作用，尤其在一線城市這方面運作的優(yōu)勢較為突出。而在三四線城市，平臺公司專業(yè)化能力低，幾乎沒有可控制的運營類資產，且金融市場對接能力也低，這個杯子蓋的玩法往往玩不動，也就容易導致其玩簡單的政府購買服務買工程的傳統游戲，由此也成為本次財預[2017]87號文規(guī)范整治行動的對象。

在地方政府的四套賬簿里：一般公共預算，主要是對以稅收為主體的財政收入，安排用于保障和改善民生、推動經濟社會發(fā)展及行政正常運轉的預算;政府性基金預算，是對依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預算，實際上大頭是土地收入，還包含污水處理費等，均要求?？顚Ｓ?，以收定支;國有資本經營預算，是對國有資本收益作出支出安排的收支預算;社會保險基金預算，是對社會保險繳款、一般公共預算安排和其他方式籌集的資金，專項用于社會保險的收支預算。前兩者與PPP緊密有關，尤其第一項中一般預算支出是PPP財政承受能力論證的重要依據。在一系列收緊的措施中，土地收入的使用方式管控日益趨嚴，被逐步推向遠離之前地方政府長期性債務還款來源的用途，而土地開發(fā)的籌資通過財預〔2017〕62號的地方政府土地儲備專項債券來實現。

實際上，融資是地方政府城鄉(xiāng)建設、經濟發(fā)展、改善民生依賴的正常訴求。國家對地方政府通過投融資平臺非可控、非長期規(guī)劃的融資行為進行規(guī)范(投融資平臺依賴的地方政府背書本質上是中央的無限責任，而還款的實際保障往往是不可預期的土地收入)，必然也需要為地方政府提供補充性或者替代性的融資渠道。地方市政債是依賴一般性公共預算的部分稅收作為償還保障的替代項，具有前述的“四化特征”，也包括財預〔2017〕62號的土地儲備債券、《關于印發(fā)<地方政府收費公路專項債券管理辦法(試行)>的通知》(財預〔2017〕97號)提到的收費公路債券等專項債券。

另一個合法的融資通道則是PPP，正如前述也符合所期望的“四化特征”，當然，它被限制在一般公共預算支出的10%的范圍內。地方政府的另一個合法融資通道，則可以靠市場化的專營公司在資本市場合法合規(guī)進行融資。

二：60號文提到的齊頭并進如何實現

還需要關注的是，國發(fā)〔2014〕60號在鼓勵市政基礎設施運營市場化的方面，是“推動市政基礎設施建設運營事業(yè)單位向獨立核算、自主經營的企業(yè)化管理轉變”和“積極推動社會資本參與市政基礎設施建設運營……政府可采用委托經營或轉讓—經營—轉讓(TOT)等方式，將已經建成的市政基礎設施項目轉交給社會資本運營管理?！眱蓚€方面本應以齊頭并進的方式存在，后者被《國家發(fā)改委關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》(發(fā)改投資〔2017〕1266號)所再度強調;前者則一直未被特別關注，導致公建公營傳統的撥付通道存在被堵的風險，而今后專營公司獲得政府付費或補貼的合法通道存疑。我們認為，地方專營公司(指獲得本地政府特許經營許可的區(qū)域性市政運營公司，比如地方性的水務公司)的市場化是與PPP同等重要齊頭并進的方向，兩者應該比照性發(fā)展，尤其在具有收費機制(或潛在收費機制)并有強運營屬性的公共服務領域。這一點并不與本文所述的基本趨勢沖突，建議國家層面盡快完善細化相關的制度。

目前看，在具有完全使用者付費機制的領域(比如市政燃氣項目)，大部分地方專營公司作為優(yōu)良資產，可以通過混合所有制改革和上市可以是其進一步市場化的方向。而對于供水服務這類公共服務，則由于定價機制和調價機制尚不到位，存在需要財政補貼的情況。如果這種補貼是長期的財政補貼，按當前的政策趨勢，今后的合法來源理論上(并非實操中的標準動作，目前實際操作是按傳統公建公營下的慣性在延續(xù))應該是被納入中期財政規(guī)劃(按照87號文的描述)。類似地，以污水而言，價格機制改革有待深化，除了污水處理費作為基金可以直接支付給專營企業(yè)以外，該領域的長期財政補貼也可以正常參照87號文的規(guī)定，納入中期財政規(guī)劃來做穩(wěn)定的支付，確保滿足這些專營企業(yè)正常運營及合理盈利的需要。

當這類運營類基礎設施專營領域出現新建項目、需要巨額資本性投入的情況，地方仍未有統一的、規(guī)范性的做法。理論上應該是政府一次性注資補充資本金(很多時候也可以交給有實力的專營公司自籌)，同時編制三年滾動預算、分年度納入預算安排，并應制定調價計劃在未來調整向居民收取的價費標準、最終實現財政補助的退出。我們已經觀察到，現實中存在地方專營供水公司承擔了巨額的水源工程投入，卻未獲得政府相應還款來源安排的情形，反而形成了未來公共服務能否穩(wěn)定供給、質量能否持續(xù)達標的風險。

由于有些地方政府的財政支付長期性和保證性不足，這可能不得不將新建可運營的基礎設施項目采用PPP模式進行實施。但對于天然壟斷屬性的網絡型公共服務(供水、污水等)領域，且現有專營公司市場化機制較好、專業(yè)運營能力較強、投融資能力較強的情況下，原有機構的市場化和項目本身的PPP化同步進行是存在難度的。目前，有關部門對這部分機制的研究和設計尚未出臺，且公共服務價格的研究和全成本收費機制也有待完善。

目前我們觀察到，除了這些具有收費機制(或者潛在收費機制)的運營類項目(可細分為政府監(jiān)管型特許經營項目和政府購買型特許經營項目)以外，當前還存在著大量的政府購買型PFI類項目(比如海綿城市、市政道路和不含污水處理廠的河道治理的話)，這就到了下個章節(jié)需要討論的問題。

三：50號文所顯示的當前政府購買型(政府付費類)PPP的未來風險

財預〔2017〕50號文不但是約束投融資平臺違規(guī)行為的文件(再次明確禁止政府擔保行為，也包括在后來87號文所禁止的借道政府購買服務的“偽創(chuàng)新”)，而且對PPP中一些變相違規(guī)融資問題的整治也又提出了明確的信號和方向性的意見。該文件點到的問題基本上都是指向在缺乏收入來源長期保障的前提下，利用地方政府隱性信用違規(guī)舉債的投機行為，無論是所謂的利用基金創(chuàng)新還是承諾項目本身的固定回報。

正如前文所述，在當前政策重構期的背景下，各方應高度關注政策的趨勢，而不僅僅是依據現有政策明示條例去選擇適者拿來利用甚至投機，且直到各種投機行為蔚然成風導致被整治后再予以修補。當前投融資平臺融資渠道有限的形勢下，一批不具有收費基礎，甚至不具備長期運營需求的PPP項目(都屬于PFI類項目)可能會大量出現，會不會由此受到進一步的規(guī)范，是需要謹慎對待的問題。

舉個可能和現行政策精神不太相符的例子。雖然《財政部關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知 》(財金[2016]90號)開了個口子，即“對于政府性基金預算，可在符合政策方向和相關規(guī)定的前提下，統籌用于支持PPP項目”，然而政府性基金以收定支?？顚Ｓ玫囊?guī)定非常嚴謹。目前有些地方在PPP項目財政承受能力論證中已經面臨10%紅線即將或者已然突破的窘境，開始出現在財政承受能力論證中將PPP項目下部分支付責任挪入政府性基金的行為(尤其是一些區(qū)域開發(fā)類PPP項目的財政承受能力論證中，大部分政府支出責任被設置為通過政府性基金予以支付，由此降低在一般預算支出中的占比)。這種情況如果沒有得到合理的規(guī)范，有可能使當前PPP“財政承受能力論證”的效果減弱，不利于中央對地方財政支出規(guī)模的管控。

這次87號文規(guī)范中，金融機構甚至對“政府購買(付費)類”PPP有所顧慮，本質上有值得思考的地方，畢竟這類項目對政府“應付義務”的增加是顯而易見的。在當前有些地方政府還存在違規(guī)融資行為，PPP制度完備性、操作規(guī)范性和提質增效能力仍有待完善的背景下，筆者并不認為一般預算支出10%的“天花板”限制近期有提高的必要。既然嚴格執(zhí)行10%紅線帶來PPP項目空間有限，確實需要重視到底哪些PPP項目(尤其是PFI類項目)應該被優(yōu)先推出的考量標準，而當前物有所值(VFM)評價和財政承受能力論證并不包含哪類PPP項目應該被選擇優(yōu)先推出的評估。

財政承受能力“10%”的限額珍貴，現在看各地PPP項目實操往往是先報先得，后期更必要實施的項目反而可能沒有了可用的空間。關于PPP項目的物有所值評價和財政承受能力論證，我們建議各方面應該對幾個優(yōu)先原則予以重視：一是重要性，關系基本民生、經濟發(fā)展、中央要求(如環(huán)保)的項目，應該優(yōu)先，而非目前許多地方“成熟一個、實施一個”的做法;二是運營性，績效考核清晰、長期運營績效提高壓力明顯、適合發(fā)揮PPP優(yōu)勢的應優(yōu)先，而非某些“政績工程”優(yōu)先;三是適當性，要考慮PPP項目是否和當地經濟水平、地方財力相匹匹配，對規(guī)模、體量、質量要求進行合理設計，避免出現背離地方經濟發(fā)展水平和必要性的“過度豪華”的PPP項目。

以中部某市為例，2016年推出“××市海綿城市建設水環(huán)境綜合整治PPP項目”、“××市海綿城市試點建設××新區(qū)基礎設施PPP項目”之后，根據財政承受能力論證報告，兩個PPP項目2018年當年政府支出占一般預算支出的比例將近6%。而2016年年底，該市儲備及備選PPP項目86個，總投資超過900億元。以該市財力測算(2016年市本級一般預算支出為52.9億元)，只要再落地兩三個體量大的PPP項目，該市很快就將觸及甚至突破一般預算支出的“10%”這一底線。更極端的情況可能在財力更弱、融資更迫切的西部地區(qū)，尤其是西部縣級政府。以貴州某縣為例，在落地一個10億元投資體量的PPP項目之后，當地隨后推出一個50億元規(guī)模的新城基礎設施PPP項目，根據財政承受能力初始論證測算，兩個PPP項目政府支出責任占比高出“10%”底線三四個百分點。可見，政策上應該對地方推出PPP項目的規(guī)模總量和先后順序有所規(guī)范。

地方PPP項目推出的先后順序，其實應與地方財力、各種項目投入產出、地方債務等綜合考慮，進行更系統的謀劃。比如，美國很多地方政府制定跨年度的資本改善計劃(Capital Improvement Program，CIP)，統籌本區(qū)域各類項目的資金來源、支出、償還和中長期發(fā)展規(guī)劃，確保用于基礎設施建設和民生保障項目的資金來源和投資績效，并由此更有效地管控地方政府債務風險。類似地，國內有些城市開始編制投融資規(guī)劃，明確未來中長期(5到10年)重大投資項目清單、投資規(guī)模、資金需求和政府債務規(guī)模等，設計城市資金信用、債務平衡和投融資為一體的實施方案，并特別對各領域PPP項目按照輕重緩急進行合理設計、有序安排。這種方法一方面解決地方規(guī)劃落地、項目對接以及政府和市場銜接問題，另一方面可解決政府和社會資本之間的信用問題，促進雙方伙伴關系得以建立、并可持續(xù)。從與現有政策的結合來看，也可與國家提出的建立中長期財政規(guī)劃和預算框架進行銜接，對今后一段時期的政府財力作出理性的統籌、中長期的安排。

結語

有些地方違規(guī)舉債屢禁不止，地方債券通道有限，PPP的10%紅線亦成為關注點。本質上，除了地區(qū)經濟發(fā)展的不平衡，地方債務沖動的根源依然是中央和地方事權財權匹配不夠、城鎮(zhèn)化階段地方融資需求依然高漲兩個因素。舉個例子，一個“水十條”項下，僅僅黑臭水體治理，根據E20研究院的測算，就需要地方政府投入4萬億元左右，因此出現了某市城區(qū)水系綜合整治(含黑臭水體治理)PPP項目百億大標(三標段合計投資額超過140億元)，甚至一標可能占滿“10%”財政能力承受空間的情況。

總而言之，如果不從頂層設計高度在央地財權事權再分配和理順公共服務價格體系兩個方面同時著手規(guī)范地方政府融資行為，“大禹治水”的成功不會到來。

本文作者：

E20研究院執(zhí)行院長薛濤

E20PPP中心總監(jiān)湯明旺

編輯： 程彩云