近幾年，國(guó)家高度重視環(huán)保，給中國(guó)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)帶來(lái)了利好;而同時(shí)，PPP也成為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的重要方向。兩個(gè)方向相疊加，帶來(lái)了PPP模式下環(huán)保產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展，大部分環(huán)保類上市公司的新增業(yè)績(jī)中，PPP都占了相當(dāng)大的比重，也吸引了資本市場(chǎng)的高度關(guān)注。

但是，2017年下半年以來(lái)，PPP進(jìn)入規(guī)范季，很多人不了解中國(guó)國(guó)情下PPP的發(fā)展邏輯，會(huì)對(duì)這幾年的曲折波動(dòng)感到迷惑。去年，E20環(huán)境平臺(tái)研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤受邀在財(cái)經(jīng)媒體做了五期的講解，在財(cái)經(jīng)V課播出。這是第一期，希望能對(duì)大家理解中國(guó)國(guó)情下的PPP歷史和發(fā)展軌跡有所幫助。

薛濤曾在2017年財(cái)經(jīng)年刊中撰文《當(dāng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)遇到PPP》，對(duì)環(huán)保領(lǐng)域PPP的發(fā)展以及對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的影響進(jìn)行了概述盤(pán)點(diǎn)。他認(rèn)為，在環(huán)保產(chǎn)業(yè)的黃金期仍在持續(xù)的背景下，政府在環(huán)保治理中涉及公共服務(wù)的外部化過(guò)程也不會(huì)減弱，這些都意味著PPP的市場(chǎng)機(jī)會(huì)將持續(xù)增長(zhǎng)。

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中國(guó)式PPP的三個(gè)階段

薛濤認(rèn)為，PPP在中國(guó)有三個(gè)發(fā)展階段。第一階段，國(guó)家計(jì)委推動(dòng)了包括來(lái)賓B電廠在內(nèi)的六個(gè)示范項(xiàng)目。來(lái)賓B電廠，是中國(guó)式PPP最早為大家所熟知的成功項(xiàng)目。

第二階段，住建部于2004年頒布126號(hào)文，在市政基礎(chǔ)設(shè)施的六個(gè)領(lǐng)域全面推行了特許經(jīng)營(yíng)，這是PPP在中國(guó)落地的最成功的領(lǐng)域，包括供水、燃?xì)狻⒐┡?、污水、垃圾和公交等?/p>

第三階段，財(cái)政部所發(fā)起的新一輪PPP，即PPP的2.0時(shí)代。PPP一詞為大眾以及資本市場(chǎng)所熟知，也是來(lái)自于這一階段重要的開(kāi)端文件，2014年財(cái)政部所發(fā)布的43號(hào)文。

影響PPP發(fā)展的三大關(guān)系

“回溯中國(guó)PPP的發(fā)展歷程，實(shí)際上有一些問(wèn)題值得深思，比如早期的示范項(xiàng)目為何沒(méi)能全面推廣復(fù)制?”薛濤說(shuō)，這些問(wèn)題的根本，是受到了三大特殊關(guān)系的影響,這也是中國(guó)式PPP的重要發(fā)展邏輯。

第一，央地關(guān)系。

央地關(guān)系，就是中央和地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)的分配。薛濤認(rèn)為，在影響PPP的三大關(guān)系中，央地關(guān)系直接決定了PPP在中國(guó)落地的主戰(zhàn)場(chǎng)，是地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)范圍。

以來(lái)賓B電廠為例，它作為第一個(gè)最為成功的PPP示范項(xiàng)目，緣何未能在全國(guó)鋪開(kāi)?薛濤認(rèn)為，背后的主要原因來(lái)自央地關(guān)系的差異性。

當(dāng)時(shí)在一些特殊領(lǐng)域，比如供電、通信、鐵路等，雖然同屬于公共服務(wù)范疇，但均需要在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌布局規(guī)劃，并非完全開(kāi)放的市場(chǎng)，因此這類服務(wù)是由央企來(lái)提供，而沒(méi)有廣泛發(fā)展PPP。與之相反，地方政府所控制的公共服務(wù)領(lǐng)域，由于地域分割，實(shí)力相對(duì)弱小，社會(huì)資本就更有機(jī)會(huì)參與其中。

除此之外，在中國(guó)的央地關(guān)系中，中央政府需要管控和擔(dān)保地方政府的各項(xiàng)行為。這一特點(diǎn)也極大影響了PPP在中國(guó)的發(fā)展。

薛濤表示，在這一關(guān)系下，對(duì)于地方政府的負(fù)債舉債和融資行為，中央政府有責(zé)任去擔(dān)保和約束。在以往，地方政府是以傳統(tǒng)的投融資平臺(tái)方式進(jìn)行融資，也導(dǎo)致了地方政府債務(wù)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)增加。但是，在提供公共服務(wù)上，PPP模式在央地特殊關(guān)系中具備了發(fā)展的新功能，承擔(dān)了融資新工具。

具體而言，“PPP模式可以說(shuō)是對(duì)傳統(tǒng)投融資體制的改進(jìn)升級(jí)，”薛濤說(shuō)，PPP通過(guò)吸引外部企業(yè)，以政府和社會(huì)資本合作的方式，對(duì)依托地方財(cái)政擔(dān)保的傳統(tǒng)投融資機(jī)制有著極大的補(bǔ)充和創(chuàng)新。

第二，部委關(guān)系。

“九龍治水”在行政管理中較為常見(jiàn)，但這種關(guān)系對(duì)中國(guó)PPP發(fā)展有深遠(yuǎn)影響。薛濤舉例稱，就某一具體項(xiàng)目，由于各部委間存在專業(yè)視角的不同以及管理上的沖突，就容易導(dǎo)致項(xiàng)目從管理到落地執(zhí)行的全過(guò)程中出現(xiàn)一些問(wèn)題。

2.0階段的PPP，是由國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部爭(zhēng)相推動(dòng)，兩部委對(duì)PPP均有一定的管轄權(quán)，優(yōu)勢(shì)上各有千秋。發(fā)改委負(fù)責(zé)項(xiàng)目的立項(xiàng)、建設(shè)管理、工程質(zhì)量和招標(biāo)基本程序等管理。財(cái)政部則對(duì)項(xiàng)目財(cái)政的補(bǔ)貼、地方債務(wù)控制、項(xiàng)目長(zhǎng)周期內(nèi)財(cái)政方面的保障，有著重要話語(yǔ)權(quán)。在薛濤看來(lái)，PPP的未來(lái)大勢(shì)，離不開(kāi)兩部委的通力協(xié)作。

此外，由于PPP關(guān)涉具體行業(yè)領(lǐng)域，還會(huì)有其他行業(yè)主管部委參與其中。比如在市政供給排水領(lǐng)域有住建系統(tǒng)，涉及交通領(lǐng)域會(huì)有交通部門(mén)。因此，如果要介入PPP領(lǐng)域，需要理順各部門(mén)之間的關(guān)系。

第三，所有制關(guān)系。

薛濤表示，從經(jīng)濟(jì)所有制的關(guān)系上，PPP在中國(guó)和在其他國(guó)家或地區(qū)，運(yùn)行有所不同。中國(guó)的地方政府有大量地方所屬的國(guó)有企業(yè)，其不屬于中央企業(yè)管轄，而是由地方政府所支配和管轄。受此影響，中國(guó)式PPP在推行時(shí)，首先約束的是地方政府所控制的國(guó)有企業(yè)，更多的要面向和吸引外部企業(yè)。

薛濤強(qiáng)調(diào)稱，PPP所吸引的外部企業(yè)，不止是廣為熟知的私營(yíng)資本，也包括外部其他地方政府所擁有的國(guó)有企業(yè)，以及中央企業(yè)等。

此前有不少業(yè)內(nèi)人士指出，在PPP實(shí)踐中，地方政府似乎更愿意選擇與央企或地方國(guó)企合作，而民企往往遭遇各種高門(mén)檻，因此，中國(guó)的PPP帶來(lái)了嚴(yán)重的“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象。對(duì)此，薛濤不以為然。他認(rèn)為，“并不是PPP本身會(huì)選擇國(guó)有資本，而是整個(gè)金融系統(tǒng)更傾向于選擇國(guó)有資本”。

他解釋說(shuō)，地方政府發(fā)出標(biāo)的時(shí)，很少約束為必須采購(gòu)國(guó)有資本，但由于大部分銀行是國(guó)有銀行，其在貸款傾向上，會(huì)更傾向于國(guó)有企業(yè)，以獲得更好的信用保障。因此，當(dāng)PPP需要大規(guī)模融資時(shí)，國(guó)有企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)時(shí)往往要具優(yōu)勢(shì)。

中國(guó)式PPP的三個(gè)特殊性

薛濤認(rèn)為，要認(rèn)清中國(guó)PPP，必須首先清楚時(shí)下PPP的三種特殊性。第一，中國(guó)式PPP有控制地方債務(wù)的“任務(wù)”。PPP作為控制地方債務(wù)的工具，這一屬性決定了PPP在實(shí)踐中，不僅要考慮經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，即有明確收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，而且對(duì)于非運(yùn)營(yíng)性的純公益項(xiàng)目，也要有所顧及。

編輯： 徐冰冰