(三)民營(yíng)資本參與率不高。

引導(dǎo)民營(yíng)資本參與提供公共服務(wù)，是PPP改革工作的主要任務(wù)之一。李克強(qiáng)總理多次強(qiáng)調(diào)，要把PPP作為拉動(dòng)民間投資的一種重要方式。從實(shí)際進(jìn)展看，目前民營(yíng)資本參與PPP的積極性并不高，分析其原因：一是部分政府在觀念上有誤區(qū)。一些地方不愿意和民營(yíng)資本打交道，認(rèn)為不可控、風(fēng)險(xiǎn)高，加上項(xiàng)目操作復(fù)雜、技術(shù)要求高，和民營(yíng)資本合作會(huì)面臨較大的審計(jì)、輿論壓力，如果民營(yíng)資本收益高了，容易引發(fā)國(guó)有資產(chǎn)流失、政府監(jiān)管不力、利益輸送等質(zhì)疑。二是對(duì)民營(yíng)資本的權(quán)益保障不足。主要是法律保障不足的問(wèn)題。PPP項(xiàng)目合作期比較長(zhǎng)，民營(yíng)資本擔(dān)心合同無(wú)法正常履行，如果政府方違約，缺乏有效渠道維護(hù)自身的合法權(quán)益。三是民營(yíng)資本自身能力有待培育。目前除污水處理、垃圾處理等較為成熟的行業(yè)外，不少領(lǐng)域、特別是交通軌道領(lǐng)域缺乏有實(shí)力承接PPP項(xiàng)目的民營(yíng)資本，客觀上造成國(guó)企、特別是央企唱主角的現(xiàn)象。

(四)部分項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范。

目前，一些項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了不規(guī)范的現(xiàn)象，需要引起高度重視，主要是：一是假借PPP搞變相融資。一些地方的思維仍然停留在融資搞建設(shè)上，打著PPP的旗號(hào)采取政府承擔(dān)兜底責(zé)任的形式，政府回購(gòu)、明股實(shí)債、固定回報(bào)等變相融資問(wèn)題較為突出。部分項(xiàng)目缺乏運(yùn)營(yíng)和績(jī)效考核，實(shí)質(zhì)上是拉長(zhǎng)版BT。這些做法既產(chǎn)生一定的擠出效應(yīng)，影響PPP模式的規(guī)范推廣，也增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。二是刻意規(guī)避PPP管理要求。一些地方認(rèn)為PPP流程多、管理嚴(yán)，操作起來(lái)太復(fù)雜，想方設(shè)法規(guī)避PPP制度要求，借道政府購(gòu)買服務(wù)等方式變相上項(xiàng)目，把政府購(gòu)買服務(wù)的范圍泛化到幾乎所有公共服務(wù)。三是“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”，項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不扎實(shí)。在第三批示范項(xiàng)目評(píng)審過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)，有的項(xiàng)目必要的可研報(bào)告尚未完成，立項(xiàng)流程存在瑕疵;很多項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告流于形式，照搬模板，給未來(lái)項(xiàng)目實(shí)施埋下很大隱患。

(五)法律保障和政策銜接不健全。

目前，基礎(chǔ)性的PPP制度框架已經(jīng)建立，但在法律保障上還需要進(jìn)一步提升。據(jù)了解，反映比較多的問(wèn)題，一是法律保障待加強(qiáng)。由于缺乏專門立法，PPP項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)如何適用現(xiàn)行法律不盡清晰，相關(guān)各方利益難以順利通過(guò)法律途徑得到明確保障，社會(huì)資本對(duì)PPP政策的穩(wěn)定性和項(xiàng)目長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)心存顧慮。有些財(cái)政部門還反映，由于涉及部門職能轉(zhuǎn)變，沒(méi)有立法很難協(xié)調(diào)推進(jìn)工作。二是配套政策待完善。PPP項(xiàng)目涉及面廣，稅收、土地、價(jià)格、融資等配套政策都需要進(jìn)一步完善。比如，項(xiàng)目公司成立和資產(chǎn)移交階段的稅收處理問(wèn)題，市政公用領(lǐng)域價(jià)費(fèi)體系和城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱行業(yè)上下游價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制問(wèn)題，金融產(chǎn)品和服務(wù)與項(xiàng)目融資需求不適應(yīng)問(wèn)題，社會(huì)資本退出渠道不暢等問(wèn)題。三是市場(chǎng)壁壘待破除。我國(guó)公用事業(yè)(2239.477, 8.51, 0.38%)領(lǐng)域存在“各自為政，各管一攤”的現(xiàn)象，存在一定的市場(chǎng)分割，沒(méi)有建立全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)，導(dǎo)致市場(chǎng)主體良莠不齊，甚至出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。

三、要以本次項(xiàng)目督導(dǎo)會(huì)為契機(jī)，全面推進(jìn)PPP項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施，推動(dòng)PPP工作再上新臺(tái)階

根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于開展有關(guān)專項(xiàng)督查工作部署及我部PPP示范項(xiàng)目督導(dǎo)工作要求，我部將組織開展“完善推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式”專項(xiàng)督查調(diào)研，會(huì)前我們已將工作通知提前下發(fā)到相關(guān)省份。會(huì)后，由國(guó)務(wù)院辦公廳、環(huán)保部、住建部、交通部、衛(wèi)計(jì)委、人民銀行等部委相關(guān)司局，以及財(cái)政部金融司、經(jīng)建司、預(yù)算司、條法司、PPP中心等司局組成的5個(gè)督導(dǎo)工作小組，將分赴10個(gè)省份進(jìn)行督導(dǎo)，每個(gè)省份督查調(diào)研1-2個(gè)城市，每個(gè)城市督查調(diào)研1-2個(gè)縣(區(qū))，既監(jiān)督問(wèn)責(zé)，也要解決問(wèn)題，特別是對(duì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的共性問(wèn)題，要及時(shí)研究提出制度化的解決對(duì)策。

這次督查的重點(diǎn)和目的是，掌握各地PPP改革工作進(jìn)展情況，深入了解實(shí)踐中的問(wèn)題和困難，廣泛聽取意見(jiàn)建議，督促PPP項(xiàng)目、重點(diǎn)是示范項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施、加快落地。相關(guān)省份要高度重視，認(rèn)真按照通知要求，全面總結(jié)制度建設(shè)、機(jī)制建設(shè)、能力建設(shè)、政策制定等工作，梳理掌握項(xiàng)目進(jìn)展情況和社會(huì)資本參與情況，做好督查準(zhǔn)備工作。要以本次工作督導(dǎo)為契機(jī)，聚焦困難問(wèn)題，轉(zhuǎn)變工作思路，找準(zhǔn)對(duì)策措施，扎實(shí)推動(dòng)PPP項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施、快速落地。

各個(gè)督查小組要高度重視，按照工作部署扎實(shí)開展督導(dǎo)工作。出發(fā)前，要對(duì)調(diào)研組成員進(jìn)行集中動(dòng)員，細(xì)化工作方案，明確任務(wù)分工。在督導(dǎo)過(guò)程中，要通過(guò)聽取工作介紹，舉行座談，實(shí)地走訪等多種形式，與政府部門、社會(huì)資本(企業(yè))、金融機(jī)構(gòu)、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等PPP項(xiàng)目參與各方進(jìn)行廣泛交流，了解項(xiàng)目進(jìn)展情況和難點(diǎn)問(wèn)題，能給予技術(shù)指導(dǎo)和專業(yè)支持的要現(xiàn)場(chǎng)辦公、解決問(wèn)題，要讓全社會(huì)看到黨中央、國(guó)務(wù)院大力推動(dòng)PPP模式規(guī)范實(shí)施的決心，增強(qiáng)各方信心。督導(dǎo)結(jié)束后，要及時(shí)提煉形成督導(dǎo)報(bào)告，既要反映PPP工作的進(jìn)展和成績(jī)，也要反映當(dāng)前的困難和問(wèn)題，提出行之有效的工作方法和政策建議。

四、當(dāng)前形勢(shì)下，我們要充分認(rèn)識(shí)推進(jìn)PPP改革工作的重要意義，振奮精神，全力做好下一步重點(diǎn)工作

認(rèn)識(shí)PPP改革的意義，需要有一個(gè)寬廣的視角，需要放到推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局中去看。早在推廣之初，我們就提出了“五大變革”的理念，認(rèn)為PPP是適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化、市場(chǎng)起決定性作用、加快轉(zhuǎn)變政府職能、建立現(xiàn)代財(cái)政制度和推動(dòng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展要求的一次重大體制機(jī)制變革。今年以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)將PPP提升到改革全局的戰(zhàn)略高度，讓我們對(duì)PPP改革的意義有了更深更高的認(rèn)識(shí)。

實(shí)現(xiàn)“五大變革”是推進(jìn)PPP改革的長(zhǎng)期目標(biāo)。短期內(nèi)，PPP改革要與現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)有機(jī)融合。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處在爬坡過(guò)坎的攻堅(jiān)期。從宏觀看，一方面，經(jīng)濟(jì)增速放緩，PPP仍將是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要政策工具之一。另一方面，市場(chǎng)資金充裕、資產(chǎn)荒持續(xù)存在，市場(chǎng)各方將PPP作為獲得融資和快上項(xiàng)目方式的現(xiàn)象比較多。從微觀看，各方面都有拉動(dòng)投資的迫切需求，加上前面提到的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，都制約著PPP的規(guī)范健康發(fā)展。為此，我們要堅(jiān)持以“穩(wěn)增長(zhǎng)”為核心，充分發(fā)揮好積極財(cái)政政策的作用，暢通民營(yíng)資本進(jìn)入渠道，依托PPP改革，助力“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”和“增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)”“雙引擎”。下一步，要重點(diǎn)做好以下工作，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)重大突破：

(一)努力在兩個(gè)“強(qiáng)制”試點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)突破。

在確定的污水處理、垃圾處理領(lǐng)域，要堅(jiān)定推行PPP模式強(qiáng)制應(yīng)用試點(diǎn)工作，力爭(zhēng)新建項(xiàng)目100%采用PPP模式。這是財(cái)政部黨組會(huì)議作出的新的工作部署，垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，項(xiàng)目一般有收益、有現(xiàn)金流，PPP模式應(yīng)用廣泛，具備全面推廣的基礎(chǔ)和條件。對(duì)項(xiàng)目一般有現(xiàn)金流、市場(chǎng)化程度較高、PPP模式運(yùn)用較為廣泛、操作相對(duì)成熟的其他領(lǐng)域，要在逐個(gè)研究的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)PPP模式強(qiáng)制應(yīng)用工作，成熟一類、推進(jìn)一類，邊試點(diǎn)邊規(guī)范，邊總結(jié)邊完善，一定要取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。在其他中央財(cái)政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域，對(duì)于有現(xiàn)金流、具備運(yùn)營(yíng)條件的項(xiàng)目，比如地下綜合管廊項(xiàng)目，要強(qiáng)制實(shí)施PPP模式識(shí)別論證，鼓勵(lì)運(yùn)用PPP模式，推動(dòng)提高項(xiàng)目效率。對(duì)兩個(gè)“強(qiáng)制”試點(diǎn)，各地可結(jié)合實(shí)際情況，先行先試，條件成熟的領(lǐng)域可以直接推進(jìn)，部分領(lǐng)域暫時(shí)無(wú)法全面推進(jìn)的，可以探索在項(xiàng)目層面開展試點(diǎn)，爭(zhēng)取在各個(gè)領(lǐng)域都有所突破。

(二)努力在提高項(xiàng)目落地率上實(shí)現(xiàn)突破。

要按照“又快又實(shí)”的要求，推進(jìn)形成PPP項(xiàng)目加快落地的態(tài)勢(shì)，形成民營(yíng)資本廣泛進(jìn)入的局面，為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力發(fā)揮更加突出的作用。一是發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)作用。落實(shí)好國(guó)家支持公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的財(cái)稅優(yōu)惠政策，加強(qiáng)政策解讀和宣傳，積極與中國(guó)PPP融資支持基金做好項(xiàng)目對(duì)接。同時(shí)，各級(jí)地方財(cái)政部門要因地制宜、主動(dòng)作為，探索財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資本和金融資金參與PPP項(xiàng)目的有效方式，通過(guò)前期費(fèi)用補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等手段，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的投資積極性。二是加大業(yè)務(wù)支持力度。我們將積極會(huì)同有關(guān)方面，落實(shí)好對(duì)中央財(cái)政示范項(xiàng)目的跟蹤指導(dǎo)、對(duì)口聯(lián)系制度，幫助項(xiàng)目單位解決實(shí)施過(guò)程中遇到的困難和問(wèn)題。各地可探索組建專家團(tuán)隊(duì)，對(duì)實(shí)施進(jìn)度慢的PPP項(xiàng)目實(shí)行定向輔導(dǎo)，及時(shí)解決問(wèn)題。三是加大項(xiàng)目推介力度。各級(jí)地方財(cái)政部門要聯(lián)合行業(yè)主管部門，對(duì)各公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)梳理，建立分層次、有重點(diǎn)的滾動(dòng)開發(fā)計(jì)劃，加大項(xiàng)目推介力度，為供需雙方提供對(duì)接平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)更多更好的合作。

(三)努力在推動(dòng)PPP規(guī)范運(yùn)作上實(shí)現(xiàn)突破。

推廣PPP模式重在“神似”，關(guān)鍵是要貫徹PPP模式的理念和內(nèi)涵。從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，不同國(guó)家也普遍根據(jù)各自國(guó)情對(duì)PPP的具體形式進(jìn)行了創(chuàng)新，形成了符合本國(guó)實(shí)際的做法。我們也支持和鼓勵(lì)各地在中央統(tǒng)一的制度框架內(nèi)，遵循“因地制宜、公眾受益、市場(chǎng)運(yùn)作、優(yōu)化治理”的原則，在實(shí)踐中對(duì)PPP模式的具體運(yùn)作方式進(jìn)行探索。但這種探索必須要有規(guī)有矩，出發(fā)點(diǎn)是為了更好地推廣PPP模式，更好地改善公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，絕不能是“鉆制度空子”、“規(guī)避制度要求”。一是在項(xiàng)目規(guī)范方面，要著力改變“假PPP”不斷出現(xiàn)的狀況，削弱PPP作為地方政府“新融資工具”的沖動(dòng)，強(qiáng)化示范項(xiàng)目引導(dǎo)作用，做“真PPP”。二是在管理規(guī)范方面，要結(jié)合現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐需求，對(duì)三年來(lái)制定出臺(tái)的操作指南、合同指南、物有所值等一系列制度進(jìn)行評(píng)估完善，以制度規(guī)范促項(xiàng)目規(guī)范。三是在績(jī)效考核規(guī)范方面，按照“激勵(lì)相容、提質(zhì)增效”的目標(biāo)，探索制定明確細(xì)化的分行業(yè)項(xiàng)目驗(yàn)收績(jī)效指標(biāo)體系，覆蓋PPP項(xiàng)目全生命周期，確保全程有監(jiān)督、有考核、有驗(yàn)收。

PPP改革成果是努力干出來(lái)的，不是等和靠出來(lái)的。大家一定要以高度的責(zé)任感、使命感和緊迫感，切實(shí)把黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)、轉(zhuǎn)化為具體措施，對(duì)確定的各項(xiàng)工作任務(wù)，說(shuō)一件、干一件、成一件，全力打好改革攻堅(jiān)戰(zhàn)。對(duì)2017年P(guān)PP工作，我再提幾點(diǎn)要求。

(一)要把握好“三項(xiàng)”工作原則。

一是市場(chǎng)化原則。PPP模式本質(zhì)上是發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用，利用市場(chǎng)力量做好公共服務(wù)。推進(jìn)PPP的具體工作也要堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，繼續(xù)強(qiáng)化信息披露，推動(dòng)各方面公開透明，增強(qiáng)市場(chǎng)信心。二是法制化原則。堅(jiān)持科學(xué)理念堅(jiān)定推進(jìn)PPP立法，同時(shí)繼續(xù)健全制度體系，涉及財(cái)政管理的制度建設(shè)不能停，多下先手棋，制度的完善也將為立法掃清障礙。三是規(guī)范化原則。要從項(xiàng)目示范、制度保障、資金引導(dǎo)、市場(chǎng)培育等方面，推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展。

(二)要運(yùn)用好“四個(gè)”工作方法。

一是落實(shí)主體責(zé)任。各級(jí)財(cái)政部門要深入貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，切實(shí)承擔(dān)起推進(jìn)PPP改革的主體責(zé)任，全面履行好牽頭職責(zé)，主動(dòng)作為，因地制宜推進(jìn)工作。各單位的一把手要當(dāng)好第一責(zé)任人，親自抓、親自管，層層落實(shí)任務(wù)、壓實(shí)責(zé)任，確保工作實(shí)效。二是牢固樹立全局意識(shí)。PPP改革是一項(xiàng)綜合性改革，具有很強(qiáng)的牽引性，需要經(jīng)濟(jì)體制、行政體制、財(cái)政體制、投融資體制等改革配套推進(jìn)。深化PPP改革一定要有全局意識(shí)，注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，與相關(guān)改革步調(diào)一致，相互促進(jìn)。三是狠抓機(jī)制建設(shè)。要發(fā)揮財(cái)政部門在資金管理上的優(yōu)勢(shì)，注重“花錢買機(jī)制”，要通過(guò)財(cái)政投入從“補(bǔ)建設(shè)”到“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”的轉(zhuǎn)變，帶動(dòng)公共服務(wù)供給機(jī)制的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)PPP風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、激勵(lì)相容、產(chǎn)出導(dǎo)向等核心理念。四是堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)和守底線相結(jié)合。推進(jìn)PPP項(xiàng)目，既要樹立精品意識(shí)，確?！靶紊窦?zhèn)洹?，?jīng)得起時(shí)間的檢驗(yàn)，也要樹立底線意識(shí)，將規(guī)范運(yùn)作擺在首位，堅(jiān)決杜絕借PPP之名行變相舉債之實(shí)等違法違規(guī)行為。

(三)要聚焦好“五個(gè)”工作發(fā)力點(diǎn)。

一是加快推動(dòng)示范項(xiàng)目落地實(shí)施。確保第一批中央財(cái)政示范項(xiàng)目在2016年底前全部落地，第二批示范項(xiàng)目在2017年3月底前全部落地，第三批示范項(xiàng)目在2017年9月底前全部落地。二是著力提高民營(yíng)資本參與率。省級(jí)財(cái)政部門要研究將民營(yíng)資本參與率納入工作考核體系，要會(huì)同有關(guān)行業(yè)部門合理設(shè)定PPP項(xiàng)目采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和條件，不得對(duì)民營(yíng)資本設(shè)置任何差別條款和歧視性條款。三是加快轉(zhuǎn)變財(cái)政資金投入方式。對(duì)現(xiàn)有公共服務(wù)領(lǐng)域財(cái)政投入進(jìn)行逐項(xiàng)梳理，對(duì)具備轉(zhuǎn)型條件的資金，要制定明確的工作計(jì)劃，確定從“補(bǔ)建設(shè)”轉(zhuǎn)為“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”的具體安排。四是用好專項(xiàng)督導(dǎo)長(zhǎng)效機(jī)制。既要督進(jìn)度，更要督規(guī)范。針對(duì)督導(dǎo)中發(fā)現(xiàn)的困難和問(wèn)題，要及時(shí)研究提出制度化的解決對(duì)策，推動(dòng)項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施。五是進(jìn)一步推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施信息公開。堅(jiān)持“以公開促規(guī)范、以公開促發(fā)展”的原則，依托PPP綜合信息平臺(tái)，及時(shí)向社會(huì)公開項(xiàng)目實(shí)施方案、合同、實(shí)施情況等信息，確保項(xiàng)目實(shí)施公開透明，有序推進(jìn)，保證項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量。

同志們，推進(jìn)PPP改革的意義非凡，責(zé)任重大，使命光榮。希望大家能夠不畏挑戰(zhàn)，繼續(xù)以飽滿的熱情投入到PPP改革工作中去，在黨中央、國(guó)務(wù)院的指導(dǎo)下，勇于擔(dān)當(dāng)、主動(dòng)作為，全力推動(dòng)PPP改革實(shí)現(xiàn)提升國(guó)家治理能力、優(yōu)化財(cái)政管理、吸引更多民營(yíng)資本參與、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的多重目標(biāo)。

編輯：程彩云