《水污染防治法》的修訂經(jīng)過與現(xiàn)狀

《水污染防治法》是中國較早的部門環(huán)境法之一，于1984年就制訂頒布，并于1996年和2008年兩次作了修訂?！端廴痉乐畏ā吩谖覈h(huán)境治理中一直起著很重要的理念與制度創(chuàng)新作用，防治水污染是推動生態(tài)文明建設(shè)、推進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和改善民生的核心內(nèi)容之一。盡管很難判定，當下我國水環(huán)境治理整體上，是否已經(jīng)處于“走出繼續(xù)惡化向完全控制和好轉(zhuǎn)”的轉(zhuǎn)折中，但現(xiàn)代環(huán)境保護的理念讓中國一直對現(xiàn)代環(huán)境污染保持著一種警惕，并在政治與法律上一直在推進這個制度框架建設(shè)。當然在另一方面，當中國工業(yè)化進程發(fā)展到一定程度、在面對當下比西方國家更大規(guī)模和更具威脅性的環(huán)境問題時，過早從外面引進的環(huán)境政策與法律卻可能產(chǎn)生了耐藥性，有失功效。

隨著水科學專項科技創(chuàng)新計劃的實施，2014年《環(huán)境保護法》的修訂，及2015年國家層面《水污染防治行動計劃》的推出，水治理的科學認識基礎(chǔ)和政治與法律框架都有了新的發(fā)展。2016年國務(wù)院啟動了《水污染防治法》的修訂，6月份由環(huán)保部公開了修訂草案征求意見稿，并于10月提交國務(wù)院法制辦，并在12月由全國人大常委會進行了第一次審議，并公布《水污染防治法（修正草案）》，公開征求意見。從“修訂草案”到現(xiàn)在由全國人大公布的“修正草案”，國務(wù)院法制辦最終選擇的是小改方案，否定了由環(huán)保機構(gòu)提出的大修訂方案。

中國水環(huán)境保護的現(xiàn)狀與需求

我國水環(huán)境治理到底問題出在哪里？參考歐盟的流域管理理念，由科技部主導(dǎo)環(huán)保部實施的水專項盡管推動了水科學上的投資，但幾百億投入?yún)s仍然只是杯水車薪，中國水污染和水環(huán)境并沒有得到有效的控制。行業(yè)內(nèi)的專家又說中國有著世界上先進的污水處理，這么說是不是說中國不缺少具體的工業(yè)技術(shù)？那問題就指向?qū)嵺`這些技術(shù)的經(jīng)濟、社會與政治條件是否充分。

考察歐美先進國家的水治理政策與法律，與中國水治理理念相比較，我認為中國水治理政策與法律面臨的四重挑戰(zhàn)：即從單純排污監(jiān)管到水環(huán)境質(zhì)量達標轉(zhuǎn)型、從排污許可到水生態(tài)保護審批、從事后監(jiān)管到事先規(guī)劃、以流域統(tǒng)一治理彌補行政區(qū)域治理的不足。這已經(jīng)不再是單純的技術(shù)性問題，而是與技術(shù)發(fā)展緊密關(guān)聯(lián)的治理理念的根本性問題。2016年，可以說是中國環(huán)境治理的資本涌入年，這是一個很好的轉(zhuǎn)折，決定生活質(zhì)量不再只是重視物質(zhì)的豐富，優(yōu)美良好的環(huán)境日益成為良好生活質(zhì)量的一個重要因素，經(jīng)濟與資本都看好中國環(huán)境治理的政策趨向。與資本涌入環(huán)保領(lǐng)域相關(guān)的，是PPP治理模式在環(huán)保業(yè)的大放光彩。我曾經(jīng)開玩笑地說，只要經(jīng)濟轉(zhuǎn)型成功，發(fā)展模式革新，許多區(qū)域治理的PPP項目，環(huán)保企業(yè)并不需要投入很多，在三五年后也可能達到相應(yīng)的改善目標。因為大氣是一個擴散的過程，只有源頭控制，事后是無法治理的；而水是一個向海輸送物質(zhì)的流動，如果控制好源頭，而經(jīng)過長期積累水體本身有內(nèi)生污染的話，自然降水就是一個稀釋的過程；最難治理的是土壤污染，但它也有著自己的修復(fù)能力，只是一個時間的問題，最直接的修復(fù)就是將污染土壤挖走。

但這里需要注意一個問題，即都以源頭控制為前提。而對這個源頭控制的理解，我們很多時候都是很狹隘的，只認為是物質(zhì)輸入的污染源，但生態(tài)系統(tǒng)是十分復(fù)雜的，其實早在工業(yè)社會之前，資源與環(huán)境問題就一直都伴隨著人類的發(fā)展。在先進的歐美國家，在對現(xiàn)代環(huán)境治理的理解上，早已經(jīng)超越了初期的治理，在水治理領(lǐng)域也就是上面我提到的四重挑戰(zhàn)。

水環(huán)境治理的四個理念轉(zhuǎn)型

從單純排污監(jiān)管到水環(huán)境質(zhì)量達標轉(zhuǎn)型

尤其是以《歐盟水框架指令》提出的以環(huán)境質(zhì)量導(dǎo)向為水治理的框架政策基礎(chǔ)為標準，德國對包括工業(yè)和市政污水的排放監(jiān)管其水體恢復(fù)的重要制度基礎(chǔ)，但在二十世紀最后十年在歐盟層面上制訂歐盟的綜合水治理政策中，它看到了以環(huán)境質(zhì)量達標將會促進和完善整個水治理政策，因為盡管達標排放，但如果沒有以流域為單位的中長期環(huán)境質(zhì)量達標制度，眾多的單個排放仍然會對環(huán)境造成重大影響。這兩者是相互補充、相互支撐的，但從整體上環(huán)境質(zhì)量達標機制能包含排放達標監(jiān)管。環(huán)境質(zhì)量達標這是一個基于眾多學科知識的信息集成體系，它是涵蓋了水文地理到水化學以及水生態(tài)的綜合學科應(yīng)用體系。而僅就水的化學環(huán)境質(zhì)量，它不只是排放標準體系那樣簡單，而同時要通過化學物質(zhì)監(jiān)管體系中的知識結(jié)構(gòu)來予以支撐。

從排污許可到水生態(tài)保護審批

在《水污染防治法》的修訂和中國的環(huán)境制度構(gòu)建中，仍然在重建排污許可證制度，但在我看來，這是一個十分落后的制度，盡管經(jīng)過二三十年的努力仍然沒能得到很完善的制度構(gòu)建。這里的核心其實涉及到環(huán)境保護理念的理解問題，環(huán)境不只是受到物質(zhì)輸入這個因素的威脅，而是眾多影響因素的聚集，比如礦藏的過度開采，土地大規(guī)模硬化、水體溝渠化片段化、外來物種等等。要實現(xiàn)環(huán)境保護，需要對于影響源頭系統(tǒng)全面的考慮。對于環(huán)境許可制度，在荷蘭規(guī)定了綜合的環(huán)境許可制度，而在德國曾經(jīng)嘗試通過綜合性環(huán)境許可制度來作為環(huán)境法典立法的一個整合機制。對于中國而言，更急迫的是在相關(guān)的依環(huán)境媒質(zhì)的部門法中，實現(xiàn)綜合的部門環(huán)境或者生態(tài)保護審查制度。在此為什么提出“環(huán)境或者生態(tài)”保護，因為我國還沒有單獨的自然生態(tài)保護法，它是獨立于水、空氣、土壤的一個系統(tǒng)，包括野生動植物、特殊區(qū)域等，在水事政策上，漁業(yè)政策是很重要的一個支柱。由此也就涉及到在水事領(lǐng)域各種行政審批之整合，它比綜合的環(huán)境許可更為首要與急迫。此外，這種環(huán)境審批不應(yīng)該只是就排污設(shè)施的審查，而更應(yīng)該是就整個設(shè)施的環(huán)境影響的審查，即從可行性先進技術(shù)或者說綠色生產(chǎn)技術(shù)這個角度出發(fā)。

從事后追責到事先規(guī)劃

事后追責是行政秩序管理的傳統(tǒng)機制，但對于環(huán)保領(lǐng)域來說，意義極為有限，如果對破壞的環(huán)境不加修復(fù)，它更多只是一種對其它人的警示。這種從法律規(guī)定到個人行為之間的適用關(guān)系，盡管通過良好的立法部分實現(xiàn)環(huán)境保護，但隨著科技研究與環(huán)境問題認識的快速進步，對于環(huán)境保護更需要行政機關(guān)的積極行政，一方面把法規(guī)細化與落實，另一方面通過積極的治理措施能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境的較快恢復(fù)。沒有環(huán)境規(guī)劃制度，環(huán)境保護很難實現(xiàn)預(yù)防原則和綜合保護原則。規(guī)劃制度對傳統(tǒng)行政管理在空間與時間尺度、管理事務(wù)對象范圍和利益信息來源以及事后評估等方面的擴展，使得行政機關(guān)針對復(fù)雜的環(huán)境事務(wù)擁有更強的決策能力和更靈活的決策空間。規(guī)劃機制不只是實體性規(guī)定，更是程序性規(guī)定。程序公開并保證足夠公眾參與的環(huán)境規(guī)劃，實質(zhì)上是利益表達的多元化和權(quán)益考量的綜合性。

編輯：李艷茹