(二)水環(huán)境保護(hù)強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)保護(hù)和綜合管理

一方面，水環(huán)境質(zhì)量可以形象地理解為污染物排放量除以水環(huán)境容量。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，治污減排和增加容量要兩手抓、兩手硬。從發(fā)展趨勢(shì)看，發(fā)達(dá)國(guó)家日益強(qiáng)調(diào)水生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護(hù)與系統(tǒng)健康，已經(jīng)從水質(zhì)單一理化指標(biāo)拓展到水質(zhì)水量水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，在管理理念、生態(tài)分區(qū)、目標(biāo)導(dǎo)向、措施要求等方面都提供了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

歐盟以《歐洲水法》《歐盟水框架指令》為基礎(chǔ)，建立水管理框架，確立“實(shí)現(xiàn)良好的水狀態(tài)”的主要目標(biāo)，將水體作為完整的目標(biāo)對(duì)象，涉及保護(hù)水的各方面，如對(duì)于流域水資源開(kāi)發(fā)，規(guī)定必須以保證地下水的抽取和補(bǔ)給平衡為前提;對(duì)于水生態(tài)系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)在化學(xué)指標(biāo)外必須保證動(dòng)植物健康生存。法國(guó)1992年就明確規(guī)定，河流生態(tài)流量保障是僅次于飲用水保護(hù)的流域管理優(yōu)先目標(biāo)。美國(guó)《清潔水法》以保持水體的“物理、化學(xué)和生物完整性”為目標(biāo)，實(shí)施以“流域水生態(tài)分區(qū)—基準(zhǔn)確定—容量控制—排污許可”為主線的技術(shù)體系。日本提出護(hù)岸應(yīng)“近自然工事”，要求采用具有生態(tài)和自然景觀等環(huán)境功能、與自然相協(xié)調(diào)的治理措施，并將琵琶湖區(qū)域界定為“生態(tài)景觀形成地域”，采取種植水生植物等多種措施，增加環(huán)境容量，保障了水生態(tài)環(huán)境安全。新加坡于20世紀(jì)60年代將天然河流系統(tǒng)大規(guī)模變?yōu)榛炷梁拥篮团潘?，?yán)重影響了河流生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，導(dǎo)致水質(zhì)變差。2006年，新加坡發(fā)起“活躍、美麗和干凈的水計(jì)劃”，動(dòng)態(tài)、全面地進(jìn)行水環(huán)境管理，整合水體周邊土地創(chuàng)造濱水空間，使排水溝渠、河道充滿生機(jī)。

《水十條》借鑒國(guó)際清潔水的理念，遵循生態(tài)系統(tǒng)整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，強(qiáng)調(diào)節(jié)水優(yōu)先、系統(tǒng)治理、水陸統(tǒng)籌，要求系統(tǒng)推進(jìn)水污染防治、水生態(tài)保護(hù)和水資源管理，構(gòu)建了流域-水生態(tài)控制區(qū)-水環(huán)境控制單元三級(jí)分區(qū)體系。在修訂水污染防治法時(shí)，可以考慮將水資源合理開(kāi)發(fā)、生態(tài)流量有效保障和水生態(tài)修復(fù)功能保護(hù)作為維護(hù)流域生態(tài)系統(tǒng)健康的基礎(chǔ)，進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)流量和生態(tài)修復(fù)等內(nèi)容，明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任和要求。

另外一方面，水氣土等各類污染交互影響、相互轉(zhuǎn)移，環(huán)境問(wèn)題往往涉及到多種污染物、相鄰地區(qū)、不同部門，污染防治措施也具有協(xié)同效益。因此，發(fā)達(dá)國(guó)家較多地通過(guò)制定規(guī)劃、嚴(yán)格監(jiān)管、引入經(jīng)濟(jì)手段、促進(jìn)公眾參與等多種途徑，堅(jiān)持污染物、污染源和環(huán)境介質(zhì)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，統(tǒng)籌運(yùn)用結(jié)構(gòu)優(yōu)化、污染治理、排污許可、達(dá)標(biāo)排放、生態(tài)保護(hù)等手段，推動(dòng)環(huán)境綜合管理，提高環(huán)境保護(hù)整體成效。

如，國(guó)際上流域管理是一個(gè)社會(huì)共治的機(jī)制平臺(tái)，遵循的是綜合管理機(jī)制(comprehensive management)而非一體化管理(integrated management)，其基本要義在于上中下游、政府、企業(yè)以及公眾等所有利益相關(guān)方共同參與，實(shí)現(xiàn)平等對(duì)話、信息互通、決策透明、簽約合作、分工實(shí)施。法國(guó)在六大流域成立了流域委員會(huì)，其執(zhí)行機(jī)構(gòu)為流域水管局，局長(zhǎng)由法國(guó)環(huán)境部委派，董事會(huì)中其他地方代表及用水戶代表則從流域委員會(huì)成員中選舉產(chǎn)生。美國(guó)加州環(huán)保署下轄的水資源控制局，設(shè)有水權(quán)、水質(zhì)量等部門，決策層為5位專職成員組成的理事會(huì)。韓國(guó)環(huán)境部在漢江、洛東、錦江、榮山江等4個(gè)流域設(shè)有區(qū)域環(huán)境廳。這些都體現(xiàn)了社會(huì)共治的流域環(huán)境綜合管理的理念。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，目前我國(guó)已經(jīng)建立了水污染防治工作協(xié)作機(jī)制，以及京津冀及周邊地區(qū)、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域水污染防治協(xié)作機(jī)制，并正在按照中央要求進(jìn)行按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)，目的在于推行環(huán)境綜合管理，使不同部門職責(zé)清晰、權(quán)責(zé)匹配、各司其職、措施協(xié)同，不同行政區(qū)域責(zé)任共擔(dān)、效益共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、行動(dòng)高效。

浙江“五水共治”是我國(guó)環(huán)境綜合管理的典型實(shí)踐，值得借鑒推廣。2013年以來(lái)，浙江省以治污水為突破口，統(tǒng)籌防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水，消滅了垃圾河、黑臭河1萬(wàn)多公里，環(huán)境優(yōu)勢(shì)正轉(zhuǎn)化為富民新優(yōu)勢(shì)，生態(tài)紅利日益顯現(xiàn)?！拔逅仓巍苯?jīng)驗(yàn)在于：一是形成了齊抓共管、強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)的工作格局，省委省政府加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，省環(huán)保廳設(shè)立辦公室，配備各級(jí)河長(zhǎng)6.1萬(wàn)名。僅2015年以來(lái)，就有近千名干部因落實(shí)不力而被行政問(wèn)責(zé)。二是多手段并用。倒逼關(guān)停淘汰落后企業(yè)近6000家，整治提升企業(yè)1萬(wàn)多家，傳統(tǒng)行業(yè)實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)型提升，新興產(chǎn)業(yè)獲得了發(fā)展空間。三是法規(guī)、資金、執(zhí)法、科技等多方位保障。僅地方法規(guī)規(guī)章就有20多部，省內(nèi)各級(jí)財(cái)政累計(jì)投入3000多億元。2014年以來(lái)共查處環(huán)境違法案件近3.8萬(wàn)件，行政拘留1600多人，刑事拘留3100多人。四是廣泛動(dòng)員、全民參與，形成了強(qiáng)大的輿論聲勢(shì)。

(三)土壤污染防治以風(fēng)險(xiǎn)管控為主線

土壤是不可再生資源，形成一厘米土壤大概需要幾百年到上千年。土壤污染具有累積性、不均勻性和長(zhǎng)期存在性等特點(diǎn)，污染物在土壤中遷移、擴(kuò)散和稀釋速度極慢,土壤一旦污染，將是“天長(zhǎng)地久”。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，污染預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理修復(fù)的投入比例大致為1:10:100。在堅(jiān)持預(yù)防優(yōu)先的基礎(chǔ)上，要更加注重風(fēng)險(xiǎn)管控。在土壤污染方面，發(fā)達(dá)國(guó)家走過(guò)一條從徹底治理修復(fù)轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)管控為主的道路。對(duì)污染土壤徹底治理修復(fù)，既不經(jīng)濟(jì)，技術(shù)上也不可行，更無(wú)必要。土壤污染了，如果隔離，人不接觸，對(duì)人的風(fēng)險(xiǎn)將大大降低，這是土壤與大氣、水污染治理不同的特點(diǎn)。

根據(jù)上述思路，發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)計(jì)出一套標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法，根據(jù)土壤污染的程度以及土壤對(duì)人體直接或間接的影響，調(diào)查和評(píng)估土壤污染對(duì)人體健康的風(fēng)險(xiǎn)程度。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)不可接受時(shí)，則需要采取相應(yīng)的措施降低風(fēng)險(xiǎn)直至可接受水平。一些發(fā)達(dá)國(guó)家還開(kāi)展了污染土壤的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，根據(jù)評(píng)估結(jié)果采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管控措施。

如，德國(guó)《聯(lián)邦土壤保護(hù)與污染場(chǎng)地條例》根據(jù)土地用途制定了土壤污染物觸發(fā)值和行動(dòng)值。土壤中污染物超過(guò)觸發(fā)值的，可能存在風(fēng)險(xiǎn)，需要進(jìn)一步調(diào)查;調(diào)查發(fā)現(xiàn)超過(guò)行動(dòng)值的，則認(rèn)為存在不可接受風(fēng)險(xiǎn)，需要采取措施。這個(gè)措施可以是改變土地用途或開(kāi)展土壤修復(fù)。對(duì)于不同的土地用途，行動(dòng)值又各不相同。與此類似，荷蘭90%的污染土壤因未超過(guò)干涉值(類似德國(guó)觸發(fā)值)，可以不采取治理修復(fù)而納入可持續(xù)土地管理。

編輯：趙凡