在不同用途的情況下，人體與土壤的接觸機會以及土壤中污染物進(jìn)入人體的量不相同，要求越高的土地，相關(guān)限值越嚴(yán)。比如對于居住用地等，人體接觸機會多，對土壤中污染物的標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán);工業(yè)用地，人體接觸機會較少，則對土壤中污染物的標(biāo)準(zhǔn)相對寬松。因此，調(diào)整污染地塊的用途，或者采取隔離措施，嚴(yán)密監(jiān)控土壤污染擴散變化，切斷污染土壤影響人體健康的途徑，也是重要的風(fēng)險防控措施。

與國際風(fēng)險管控理念和做法接軌，《土十條》要求，在農(nóng)用地方面，按污染程度劃為三個類別，未污染和輕微污染的應(yīng)優(yōu)先保護(hù);輕度和中度污染的劃為安全利用類，采取調(diào)整耕作方式等措施，降低農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)風(fēng)險;重度污染的劃為嚴(yán)格管控類，劃定特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域，嚴(yán)禁種植食用農(nóng)產(chǎn)品，保護(hù)地下水和飲用水水源安全。在建設(shè)用地方面，對暫不開發(fā)的污染地塊，實施以防止污染擴散為目的的風(fēng)險管控;對擬開發(fā)利用為居住和商業(yè)、學(xué)校、醫(yī)療等用途的污染地塊，實施以安全利用為目的的風(fēng)險管控;經(jīng)風(fēng)險評估確認(rèn)達(dá)不到要求的，要開展治理與修復(fù)。

近年來我國一些地方也進(jìn)行了有益探索。上海市出臺了一系列地方性標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范。先后發(fā)布地塊環(huán)境監(jiān)測、調(diào)查、風(fēng)險評估、修復(fù)方案編制、工程環(huán)境監(jiān)理、工程驗收等規(guī)范，構(gòu)建工業(yè)、市政、經(jīng)營性用地再開發(fā)利用的土壤環(huán)境監(jiān)管機制。要求在土地流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓、儲備、收回、續(xù)期前應(yīng)完成調(diào)查和風(fēng)險評估;確定為污染地塊的，未明確治理修復(fù)責(zé)任主體和修復(fù)方案的，不批準(zhǔn)土地流轉(zhuǎn)和新建項目。重慶市確定優(yōu)先管理清單，構(gòu)建信息化管理平臺，嚴(yán)格管控污染地塊環(huán)境風(fēng)險。組織開展了污染地塊排查，率先建成污染地塊分類管理評價體系，對3500余家重點企業(yè)位置進(jìn)行遙感核實，建立數(shù)據(jù)庫和排查信息庫，已完成56塊地塊調(diào)查評估和15塊地塊治理修復(fù)，提供凈地205萬平方米。

(四)污染源管理全面推行排污許可制

從國際實踐上看，排污許可制已經(jīng)成為國際通行的固定污染源管理核心制度，在要素上往往同時包含水、氣等不同污染形態(tài)，在內(nèi)容上延伸到與排污密切關(guān)聯(lián)的生產(chǎn)工藝和原材料控制，在要求上強調(diào)與所在區(qū)域流域環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)銜接，在管理上注重制度銜接、企業(yè)守法、事后監(jiān)管,特別是企業(yè)自我申報、自行監(jiān)測、自證守法、向前追溯計罰等規(guī)定行之有效，值得借鑒。

美國是最早實施排污許可的國家之一，依據(jù)《清潔水法》和《清潔空氣法》等實施許可管理。其特點一是具有明確的法律依據(jù)，實施一證式排污管理;二是點源污染控制與水質(zhì)改善直接相關(guān)，規(guī)定排放限值;三是要求企業(yè)自行監(jiān)測、建立臺賬和提交守法報告;四是按日計罰的嚴(yán)厲處罰、完備的信息公開和公眾參與制度相結(jié)合，激勵企業(yè)自覺守法和及時報告;五是發(fā)布詳細(xì)的許可申請與核發(fā)技術(shù)指南，指導(dǎo)各行業(yè)排污許可實施工作?！肚鍧嵥ā愤€要求不達(dá)標(biāo)地區(qū)制定實施最大允許排放日負(fù)荷計劃。

歐盟1996年頒布《綜合污染預(yù)防與控制指令》，以最佳可行技術(shù)為基礎(chǔ)，綜合大氣、水、土壤等環(huán)境要素，以及能源效率、事故預(yù)防等多種因素，覆蓋項目建設(shè)、運行、監(jiān)管及后期評估全過程，形成了全面的排污許可制度。

(五)治理方式善用市場機制和信息公開

發(fā)達(dá)國家重視用市場機制解決環(huán)保投融資問題，形成了系列經(jīng)濟(jì)政策，在提供資金同時提升治理水平、發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。美國成立清潔水周轉(zhuǎn)基金，吸引企業(yè)和社會資本投入，以低息貸款等方式增值，專業(yè)化運作，累計提供超過1180億美元融資，法國、加拿大、波蘭等國也有類似基金。與水、氣治理相比，土壤污染治理修復(fù)周期長、難度大、投入高，如一些污染地塊治理修復(fù)成本動輒上億，有些還涉及責(zé)任主體滅失融資難等問題，建立土壤污染防治資金機制尤其重要。30多年來，美國超級基金已經(jīng)支出約400多億美元，用于管控修復(fù)那些污染嚴(yán)重、潛在責(zé)任方尚未找到或沒有能力的地塊。

發(fā)達(dá)國家注重以信息公開為抓手，帶動公眾參與、社會監(jiān)督、全民行動，建立政府、企業(yè)、公眾伙伴關(guān)系，特別是土壤污染防治方面的信息公開對于推動治理進(jìn)程取得了良好的作用。美國《清潔水法》明確，工業(yè)源、污水處理廠排污要進(jìn)行自我監(jiān)測、自我申報、自我公開，接受公眾監(jiān)督。美國聯(lián)邦環(huán)保署在官網(wǎng)上設(shè)立超級基金專欄，公開污染場地基本情況和調(diào)查報告等信息，并不斷更新。德國疑似污染場地共約32萬塊，現(xiàn)有污染場地1.9萬塊，已修復(fù)的污染場地3.2萬塊，都建立了明晰的清單和資料檔案，可供公眾查詢。有鑒于此，我國污染地塊全過程管理的主要信息應(yīng)當(dāng)向社會公開，包括疑似污染地塊調(diào)查報告、風(fēng)險評估結(jié)果、風(fēng)險管控方案、治理與修復(fù)方案、效果評估結(jié)果等。

三、對策建議

水和土壤污染防治是生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容，事關(guān)人民群眾身體健康和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。“十三五”期間，我們將全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立新發(fā)展理念，借鑒國際國內(nèi)經(jīng)驗教訓(xùn)，堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和底線思維，強化污染防治與生態(tài)保護(hù)聯(lián)動協(xié)同效應(yīng)，嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，不斷提高環(huán)境管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細(xì)化和信息化水平，構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系，加快補齊生態(tài)環(huán)境短板。

落實《水十條》，基本考慮是以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，推進(jìn)協(xié)同治污、系統(tǒng)治水。我國已歷經(jīng)4個五年流域污染防治規(guī)劃的編制實施，當(dāng)前應(yīng)著力增強環(huán)境保護(hù)的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，統(tǒng)籌做好水資源、水環(huán)境、水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)工作，維護(hù)流域生態(tài)環(huán)境功能。

對策一是實施流域環(huán)境綜合管理。推進(jìn)《重點流域水污染防治規(guī)劃(2016-2020年)》《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》實施，強化區(qū)域、流域聯(lián)防聯(lián)控，按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)，形成以控制單元為空間基礎(chǔ)、以排污許可為核心、以水質(zhì)水量水生態(tài)為基礎(chǔ)、以水陸統(tǒng)籌系統(tǒng)保護(hù)為導(dǎo)向的流域環(huán)境綜合管理體系。

二是大力加強流域水生態(tài)保護(hù)。污染物排放作為分子，盡可能做減法，要根據(jù)環(huán)境承載能力監(jiān)測評價結(jié)果，優(yōu)化調(diào)整發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，倒推排放控制要求，嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)法。水環(huán)境容量作為分母，盡可能做加法，落實節(jié)水優(yōu)先，合理安排閘壩下泄水量和時段，維持河湖基本生態(tài)用水，保護(hù)和擴大生態(tài)空間。

編輯：趙凡