摘要：“契約精神”(Spirits of Contract)是PPP項(xiàng)目合同的靈魂。政府(Public)與社會資本方(Private)能否在PPP項(xiàng)目全生命周期中建立起有效的合作關(guān)系(Partnership)是衡量PPP項(xiàng)目成功與否的關(guān)鍵。基于水務(wù)PPP項(xiàng)目的綜合性、長期性和公益性，以及政社雙方的有限理性和控制力的不對等，僅憑一時(shí)合同約定顯然無法窮盡各方在未來或然情況下的權(quán)責(zé)利分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，這使得水務(wù)PPP項(xiàng)目合同成為典型的不完全契約。本文將“不完全契約理論”應(yīng)用于水務(wù)PPP項(xiàng)目的特殊實(shí)踐中，借助理論與實(shí)證分析，以水務(wù)PPP項(xiàng)目合同中的績效考核機(jī)制為切入點(diǎn)，分析現(xiàn)有機(jī)制不足并提出完善建議。

關(guān)鍵詞：水務(wù)PPP項(xiàng)目合同 績效考核機(jī)制 實(shí)證研究

一.研究背景

從十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”之后，中央各部委出臺了鼓勵(lì)推廣PPP的一系列文件，其中發(fā)改委的PPP項(xiàng)目通用合同指南和財(cái)政部的PPP模式操作指南成為領(lǐng)航PPP項(xiàng)目的“雙燈塔”。2015年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)三部委《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2015〕42號)進(jìn)一步明確PPP當(dāng)仁不讓的“準(zhǔn)國策”地位。

在環(huán)境保護(hù)大政策背景下，水務(wù)PPP項(xiàng)目基于其“強(qiáng)公益性”和“強(qiáng)技術(shù)性”特點(diǎn)，又借助非單一BOT模式化解地方存量項(xiàng)目的先天優(yōu)勢，在PPP項(xiàng)目總量中占比前三。2015年4月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)水污染防治行動計(jì)劃的通知》(又稱“水十條”)中第五條“充分發(fā)揮市場機(jī)制作用”中第十五款：“促進(jìn)多元融資。引導(dǎo)社會資本投入……,推廣股權(quán)、項(xiàng)目收益權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、排污權(quán)等質(zhì)押融資擔(dān)保。采取環(huán)境績效合同服務(wù)、授予開發(fā)經(jīng)營權(quán)益等方式，鼓勵(lì)社會資本加大水環(huán)境保護(hù)投入?！庇譃樗畡?wù)PPP項(xiàng)目的蓬勃發(fā)展春風(fēng)化雨。

緊接著，各部委的相關(guān)政策規(guī)定陸續(xù)出臺，2015年4月財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實(shí)施意見》(財(cái)建[2015]90號文)指出“構(gòu)建社會資本全程參與、全面責(zé)任、全生命周期管理的規(guī)范化PPP模式?！薄?016年10月財(cái)政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》(財(cái)金[2016]90號文)在第二點(diǎn)“進(jìn)一步加大PPP模式推廣應(yīng)用力度”中提到“兩個(gè)強(qiáng)制”：“在中央財(cái)政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域，可根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)和成熟度，探索開展兩個(gè)“強(qiáng)制”試點(diǎn)。在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，項(xiàng)目一般有現(xiàn)金流，市場化程度較高，PPP模式運(yùn)用較為廣泛，操作相對成熟，各地新建項(xiàng)目要“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式。”。各方政策出臺無疑是為水務(wù)PPP項(xiàng)目發(fā)展提供了有力的政策支持。

立足相關(guān)利益方對涉水事務(wù)的共治，明確水環(huán)境事業(yè)上各自職能和責(zé)任承擔(dān)，績效評價(jià)是保障水務(wù)PPP項(xiàng)目實(shí)施能夠正常開展的關(guān)鍵因素。國家發(fā)展與改革委員會在《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施意見》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2015]488號文)第二十條強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)后評價(jià)和績效評價(jià)。開展社會資本參與重大水利工程項(xiàng)目后評價(jià)和績效評價(jià)，建立健全評價(jià)體系和方式方法，根據(jù)評價(jià)結(jié)果，依據(jù)合同約定對價(jià)格或補(bǔ)貼等進(jìn)行調(diào)整，提高政府投資決策水平和投資效益，激勵(lì)社會資本通過管理、技術(shù)創(chuàng)新提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平?！蓖瑫r(shí)，財(cái)政部PPP綜合平臺系統(tǒng)的“PPP項(xiàng)目庫”省級入庫審核中，直接要求必須要在項(xiàng)目實(shí)施方案中存在績效考核的內(nèi)容。

與水務(wù)PPP項(xiàng)目的遍地開花相對應(yīng)的是，作為保駕護(hù)航的水務(wù)PPP項(xiàng)目法律監(jiān)管機(jī)制和爭議解決機(jī)制如今仍然十分薄弱。在《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實(shí)施意見》中僅提到：“在水污染防治領(lǐng)域形成以合同約束、信息公開、過程監(jiān)管、績效考核等為主要內(nèi)容”“在……績效評價(jià)等方面，應(yīng)根據(jù)財(cái)政部關(guān)于PPP工作的統(tǒng)一指導(dǎo)和管理辦法規(guī)范推進(jìn)，地方各級財(cái)政部門會同環(huán)境保護(hù)部門抓緊研究制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的操作辦法，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理?！倍端廴痉乐螌ｍ?xiàng)資金管理辦法》以及2017年4月新下發(fā)的財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合印發(fā)《水污染防治專項(xiàng)資金績效評價(jià)辦法》中，僅在國家層面提出對采用PPP模式的項(xiàng)目予以傾斜支持和重點(diǎn)監(jiān)管，加強(qiáng)對專項(xiàng)資金管理的監(jiān)督管理和績效考核。相比與其他已對此專項(xiàng)立法的成熟PPP國家，我們還有很大差距。

面對公益性、復(fù)雜性、技術(shù)性兼具的水務(wù)PPP項(xiàng)目，特別是開工較早的“轉(zhuǎn)PPP項(xiàng)目”或運(yùn)營階段的TOT項(xiàng)目，政府方如何依據(jù)績效考核結(jié)果，順利地履行付費(fèi)或者可行性缺口補(bǔ)助，社會資本方如何嚴(yán)謹(jǐn)按照績效考核標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)應(yīng)有的社會責(zé)任，政社雙方如何避免蜜月期渡過后進(jìn)入有序和諧的婚姻生活，進(jìn)一步完善績效考核機(jī)制是其中的關(guān)鍵。本文意以PPP項(xiàng)目合同的不完全契約性理論為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合實(shí)證案例，探討水務(wù)PPP項(xiàng)目合同中約定績效制度時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的問題，并提出完善建議。

二、水務(wù)PPP項(xiàng)目合同不完全契約性問題

(一)不完全契約理論和水務(wù)PPP項(xiàng)目合同

傳統(tǒng)的契約理論認(rèn)為，締約雙方通過意思自治成立合同后，通過忠實(shí)履行對合同項(xiàng)下規(guī)定的權(quán)利義務(wù)就能實(shí)現(xiàn)平等穩(wěn)定的契約關(guān)系。但實(shí)踐表明，締約雙方是不可能完全預(yù)見和明晰未來所有可能產(chǎn)生的情形，契約注定是不完全的;同時(shí)雙方基于控制力的不對等和信息的不對稱，也不可能實(shí)現(xiàn)絕對的平等。這些不穩(wěn)定因素都會導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，因此人們在合同主條款后增加了協(xié)商談判機(jī)制和爭議解決方式等內(nèi)容，運(yùn)用法律等方式來實(shí)現(xiàn)對合同關(guān)系的調(diào)整和風(fēng)險(xiǎn)的控制。因此不完全契約理論提出，當(dāng)事人簽訂的與未來結(jié)果密切相關(guān)、且對任何結(jié)果都不會感到失望的則是剛性契約。而允許當(dāng)事人對事后不確定性做出適應(yīng)性調(diào)整的則是柔性契約。這種在柔性契約和剛性契約間進(jìn)行的權(quán)衡，在長期契約中更為顯著。

PPP項(xiàng)目合同中風(fēng)險(xiǎn)識別和分擔(dān)是學(xué)界和實(shí)務(wù)界重點(diǎn)關(guān)注的問題，有學(xué)者基于完全契約理論認(rèn)為，通過風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的合理設(shè)計(jì)和事后完備的監(jiān)督機(jī)制，能實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目“風(fēng)險(xiǎn)閉合”。但事實(shí)上在動輒20-30年超長生命周期的PPP合同中實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的全固化是非常困難的事情，即使理論上存在簽訂完全契約的可能性，但前期片面追求契約的盡善盡美而投入的大量時(shí)間和人力財(cái)力，也是政府和社會資本方不能承受之重。雖然PPP項(xiàng)目通過物有所值評價(jià)(VFM)中公共部門參照標(biāo)準(zhǔn)法(PSC)來判斷發(fā)起PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢所在，但社會資本方特別是聯(lián)合體的加入，績效考核中多部門的參與，相比于PSC的紙面數(shù)據(jù)，“反公地悲劇”的潛在威脅同樣值得關(guān)注：基于權(quán)利的互斥性和外部性，多方對同一資源的管理和對風(fēng)險(xiǎn)的多重控制將會使得資源難以充分被利用，從而出現(xiàn)“反公地悲劇”，好比是一扇門被上了無數(shù)把鎖，最終無論誰要進(jìn)出都會大費(fèi)周章。而不能真正實(shí)現(xiàn)運(yùn)營績效提升的PPP項(xiàng)目，最終只能論為BT模式的變異，成為“假PPP”項(xiàng)目。

編輯：趙凡