(4)績效考核責(zé)任分配不夠明確

我國各地涉水實務(wù)的條例對政府、企業(yè)和其他相關(guān)利益各方的權(quán)責(zé)規(guī)定比較籠統(tǒng)和模糊，利益相關(guān)的機(jī)構(gòu)和部門也沒有明文確定，同時工會勢力的薄弱也導(dǎo)致也行業(yè)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。這個問題也同樣影響到水務(wù)PPP項目合同中績效考核制度的確立，各地方的水務(wù)PPP項目有不少相似之處，監(jiān)管部門的大致范疇是一致的，但涉及績效考核的各方責(zé)任時，由于缺乏可以直接對照操作的履責(zé)規(guī)范和路徑，難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)分工。

在前文“某縣縣城供水運(yùn)營PPP項目”案例中，其績效考核制度對績效考核責(zé)任方進(jìn)行了規(guī)范：該地發(fā)改局?jǐn)M定本項目的總體布局、發(fā)展規(guī)劃及政策措施，具體負(fù)責(zé)項目的立項審批核準(zhǔn)工作;該地水務(wù)局綜合監(jiān)管項目建設(shè)及運(yùn)營過程中維護(hù)措施實施情況;該地物價局制定各項服務(wù)收費(fèi)指導(dǎo)價格，會同主管局對項目公司進(jìn)行成本監(jiān)管，評估其經(jīng)營情況;該地安監(jiān)局綜合監(jiān)管和重大危險源監(jiān)管;該地工商局對違法違規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)督管理、處罰等;該地審計局每年對項目公司進(jìn)行財務(wù)審計，并要求其根據(jù)財務(wù)審計結(jié)果對其財務(wù)政策等進(jìn)行修改。同時該地的PPP項目都以地方政府一把手或者分管領(lǐng)導(dǎo)為績效考核小組責(zé)任人，由該地財政局下設(shè)的PPP中心統(tǒng)籌進(jìn)行。

(5)績效考核捆綁下可用性付費(fèi)難的問題

水務(wù)PPP項目績效考核終點是可用性費(fèi)用的支付，這也是運(yùn)營階段社會資本方關(guān)注的重點。在PPP項目公司政府方持股比例較低的情況下，通過傳統(tǒng)《公司法》等法律對股東知情權(quán)、參與權(quán)等一系列規(guī)定難以實現(xiàn)對PPP項目的監(jiān)管。因而績效考核成為了PPP合同政府方監(jiān)督項目運(yùn)行的主要依據(jù)和手段。而績效考核結(jié)果與可用性付費(fèi)相關(guān)聯(lián)的設(shè)計，是績效考核激勵約束原則的主要實現(xiàn)形式;對付費(fèi)時間在項目建設(shè)竣工后開始的約定，正體現(xiàn)了PPP項目重運(yùn)營的精神。

由于水務(wù)PPP項目的特殊性，特別是一系列涉及向民眾收取水費(fèi)的項目，由于大多數(shù)民眾對“自來水”所需要的成本缺乏清晰的認(rèn)識和民生問題的敏感性，我國的水價相對于國際標(biāo)準(zhǔn)整體水平偏低，低市場化水平下，“付費(fèi)難”、“調(diào)價難”成為地方水務(wù)普遍存在的問題。在PPP項目長周期過程中，小到成本變化的因素，大到自然地理環(huán)境的變化。都可能影響到該項目實際運(yùn)營結(jié)果的變動，以污水處理廠為例，隨著原材料成本增長、電價上調(diào)、當(dāng)?shù)仄骄べY標(biāo)準(zhǔn)普調(diào)等，污水運(yùn)營成本也在上漲。按照約定，需對污水處理費(fèi)根據(jù)成本狀況進(jìn)行調(diào)整，有可能出現(xiàn)項目公司墊付資金彌補(bǔ)價差的情況下，實際運(yùn)行結(jié)果仍同比下降的情形，由于補(bǔ)助金額的不確定又使得這筆支出很難納入到每年的財政預(yù)算中來。因此在績效考核與可用性付費(fèi)掛鉤的情形下，政府這一年的付費(fèi)是傾向于加大金額以彌補(bǔ)社會資本方損失還是按照績效考核為付費(fèi)打上折扣呢?一旦處理不當(dāng)都可能引發(fā)矛盾。

績效考核激勵性機(jī)制同樣存在問題，當(dāng)一個城市供水PPP項目公司因為加強(qiáng)公司管理，提升運(yùn)營績效，使得供水成本得以降低，而質(zhì)量上升時，政府如何兌現(xiàn)獎勵機(jī)制?反過來，如果該項目運(yùn)營惡化，政府不得不提高水費(fèi)以維持項目正常運(yùn)作時，社會資本方卻有可能因為調(diào)價而獲益。從而出現(xiàn)激勵機(jī)制和結(jié)果倒懸的不利后果。某些地方政府因為財政困難，而以績效考核不達(dá)標(biāo)為由扣除社會資本方收益，引發(fā)了各類糾紛，業(yè)界還因此出現(xiàn)了水務(wù)PPP項目“解除可用性付費(fèi)和績效考核捆綁”的聲音。

三、對于完善水務(wù)PPP項目績效考核制度的建議

在公共資源和設(shè)施的保護(hù)方面，我國現(xiàn)行水務(wù)法律雖有涉及但規(guī)定相對落后，缺乏可操作性，在執(zhí)行力上也很難適應(yīng)新型水務(wù)PPP事業(yè)的發(fā)展。英國是PPP模式的發(fā)源地，而英國在水務(wù)領(lǐng)域的PPP實踐更是從15世紀(jì)便已經(jīng)開始，400多年前的倫敦已經(jīng)由私人企業(yè)供水來增加居民用水線路滿足城市居民的用水。到19世紀(jì)，倫敦先進(jìn)高效的供水系統(tǒng)已經(jīng)使之成為歐洲居住和健康狀況最好的城市之一。英國在1989年推動水務(wù)行業(yè)私有化和市場化改革，同時頒布了《水法》，并在1991年制定了《水工業(yè)法》。其中《水工業(yè)法》為如何治理公共服務(wù)市場化之后的水務(wù)行業(yè)、保障公共利益提供良好的示范，值得我國在水務(wù)PPP項目考核機(jī)制與監(jiān)管制度上進(jìn)行借鑒。

PPP項目的特殊性決定了PPP項目績效考核與傳統(tǒng)建設(shè)項目績效考核存在較大的差異，水務(wù)PPP項目參與方眾多，涉及到包括社會公眾、公權(quán)力等多元化主體的切實利益，這決定了水務(wù)PPP項目的績效評價的核心指標(biāo)應(yīng)當(dāng)均衡各方的利益訴求實現(xiàn)兼顧。為此業(yè)內(nèi)總結(jié)了PPP項目績效考核要通過“4E”原則，即經(jīng)濟(jì)性(Economy)、效率性(Effectiveness)、效果性(Efficiency)和社會公平(Equity)來實現(xiàn)。其中經(jīng)濟(jì)性是指項目獲取利潤及花費(fèi)成本的合理性;效果性是指項目產(chǎn)出帶來的實際影響，即客觀的成功;效率性是資源的有效利用，即項目實施過程中投入產(chǎn)出比;而公平是一方面考慮利益相關(guān)者的滿意度，另一方面考慮社會效益與可持續(xù)發(fā)展。水務(wù)PPP項目作為典型的PPP項目，無論是付費(fèi)模式、資源利用、社會影響和可持續(xù)性上都完美適應(yīng)了“4E”原則的要求。

由于PPP項目合同的“不完全契約”性具有的不確定性與有限理性特征，本身即存在不完備和不合理之處的績效考核制度必然不能夠適用于整個PPP項目運(yùn)營期所發(fā)生的所有情況。從前文實證分析可以得知，目前水務(wù)PPP項目中績效考核及其涉及的付費(fèi)問題上已經(jīng)暴露了不少糾紛和矛盾，當(dāng)合同雙方就績效考核結(jié)果不能達(dá)成一致甚至發(fā)生爭議時，政府方輕易延遲、拖欠付費(fèi)或者社會資本方以中斷項目運(yùn)營以此威脅政府方時，爭議便極有可能上升為法律糾紛，導(dǎo)致項目受阻。然而水務(wù)行業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈，也是社會公益的聚焦點，經(jīng)濟(jì)和監(jiān)管的平衡和可持續(xù)是水務(wù)行業(yè)持續(xù)經(jīng)營和發(fā)展的基本保障。一旦由于矛盾激化導(dǎo)致項目運(yùn)營為繼，使得合同履行發(fā)生根本性障礙，政府不得已接管或者回購時，PPP項目也走向了失敗。

在現(xiàn)行績效考核制度的設(shè)計上，政府方作為績效考核的主體對項目運(yùn)作的效果進(jìn)行評價考核的同時，又作為PPP合同相對方和項目公司參與方對項目運(yùn)營承擔(dān)責(zé)任，扮演著“既是運(yùn)動員，又是裁判員”的雙重角色。這種“大權(quán)獨(dú)攬”式的做法不由得使社會資本方對績效評價結(jié)果懷有疑慮，也降低了其本可發(fā)揮的積極作用。

編輯：趙凡