(4)績(jī)效考核責(zé)任分配不夠明確

我國(guó)各地涉水實(shí)務(wù)的條例對(duì)政府、企業(yè)和其他相關(guān)利益各方的權(quán)責(zé)規(guī)定比較籠統(tǒng)和模糊，利益相關(guān)的機(jī)構(gòu)和部門也沒有明文確定，同時(shí)工會(huì)勢(shì)力的薄弱也導(dǎo)致也行業(yè)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。這個(gè)問題也同樣影響到水務(wù)PPP項(xiàng)目合同中績(jī)效考核制度的確立，各地方的水務(wù)PPP項(xiàng)目有不少相似之處，監(jiān)管部門的大致范疇是一致的，但涉及績(jī)效考核的各方責(zé)任時(shí)，由于缺乏可以直接對(duì)照操作的履責(zé)規(guī)范和路徑，難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)分工。

在前文“某縣縣城供水運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目”案例中，其績(jī)效考核制度對(duì)績(jī)效考核責(zé)任方進(jìn)行了規(guī)范：該地發(fā)改局?jǐn)M定本項(xiàng)目的總體布局、發(fā)展規(guī)劃及政策措施，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的立項(xiàng)審批核準(zhǔn)工作;該地水務(wù)局綜合監(jiān)管項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)過程中維護(hù)措施實(shí)施情況;該地物價(jià)局制定各項(xiàng)服務(wù)收費(fèi)指導(dǎo)價(jià)格，會(huì)同主管局對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行成本監(jiān)管，評(píng)估其經(jīng)營(yíng)情況;該地安監(jiān)局綜合監(jiān)管和重大危險(xiǎn)源監(jiān)管;該地工商局對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)督管理、處罰等;該地審計(jì)局每年對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)，并要求其根據(jù)財(cái)務(wù)審計(jì)結(jié)果對(duì)其財(cái)務(wù)政策等進(jìn)行修改。同時(shí)該地的PPP項(xiàng)目都以地方政府一把手或者分管領(lǐng)導(dǎo)為績(jī)效考核小組責(zé)任人，由該地財(cái)政局下設(shè)的PPP中心統(tǒng)籌進(jìn)行。

(5)績(jī)效考核捆綁下可用性付費(fèi)難的問題

水務(wù)PPP項(xiàng)目績(jī)效考核終點(diǎn)是可用性費(fèi)用的支付，這也是運(yùn)營(yíng)階段社會(huì)資本方關(guān)注的重點(diǎn)。在PPP項(xiàng)目公司政府方持股比例較低的情況下，通過傳統(tǒng)《公司法》等法律對(duì)股東知情權(quán)、參與權(quán)等一系列規(guī)定難以實(shí)現(xiàn)對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管。因而績(jī)效考核成為了PPP合同政府方監(jiān)督項(xiàng)目運(yùn)行的主要依據(jù)和手段。而績(jī)效考核結(jié)果與可用性付費(fèi)相關(guān)聯(lián)的設(shè)計(jì)，是績(jī)效考核激勵(lì)約束原則的主要實(shí)現(xiàn)形式;對(duì)付費(fèi)時(shí)間在項(xiàng)目建設(shè)竣工后開始的約定，正體現(xiàn)了PPP項(xiàng)目重運(yùn)營(yíng)的精神。

由于水務(wù)PPP項(xiàng)目的特殊性，特別是一系列涉及向民眾收取水費(fèi)的項(xiàng)目，由于大多數(shù)民眾對(duì)“自來水”所需要的成本缺乏清晰的認(rèn)識(shí)和民生問題的敏感性，我國(guó)的水價(jià)相對(duì)于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)整體水平偏低，低市場(chǎng)化水平下，“付費(fèi)難”、“調(diào)價(jià)難”成為地方水務(wù)普遍存在的問題。在PPP項(xiàng)目長(zhǎng)周期過程中，小到成本變化的因素，大到自然地理環(huán)境的變化。都可能影響到該項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)結(jié)果的變動(dòng)，以污水處理廠為例，隨著原材料成本增長(zhǎng)、電價(jià)上調(diào)、當(dāng)?shù)仄骄べY標(biāo)準(zhǔn)普調(diào)等，污水運(yùn)營(yíng)成本也在上漲。按照約定，需對(duì)污水處理費(fèi)根據(jù)成本狀況進(jìn)行調(diào)整，有可能出現(xiàn)項(xiàng)目公司墊付資金彌補(bǔ)價(jià)差的情況下，實(shí)際運(yùn)行結(jié)果仍同比下降的情形，由于補(bǔ)助金額的不確定又使得這筆支出很難納入到每年的財(cái)政預(yù)算中來。因此在績(jī)效考核與可用性付費(fèi)掛鉤的情形下，政府這一年的付費(fèi)是傾向于加大金額以彌補(bǔ)社會(huì)資本方損失還是按照績(jī)效考核為付費(fèi)打上折扣呢?一旦處理不當(dāng)都可能引發(fā)矛盾。

績(jī)效考核激勵(lì)性機(jī)制同樣存在問題，當(dāng)一個(gè)城市供水PPP項(xiàng)目公司因?yàn)榧訌?qiáng)公司管理，提升運(yùn)營(yíng)績(jī)效，使得供水成本得以降低，而質(zhì)量上升時(shí)，政府如何兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制?反過來，如果該項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)惡化，政府不得不提高水費(fèi)以維持項(xiàng)目正常運(yùn)作時(shí)，社會(huì)資本方卻有可能因?yàn)檎{(diào)價(jià)而獲益。從而出現(xiàn)激勵(lì)機(jī)制和結(jié)果倒懸的不利后果。某些地方政府因?yàn)樨?cái)政困難，而以績(jī)效考核不達(dá)標(biāo)為由扣除社會(huì)資本方收益，引發(fā)了各類糾紛，業(yè)界還因此出現(xiàn)了水務(wù)PPP項(xiàng)目“解除可用性付費(fèi)和績(jī)效考核捆綁”的聲音。

三、對(duì)于完善水務(wù)PPP項(xiàng)目績(jī)效考核制度的建議

在公共資源和設(shè)施的保護(hù)方面，我國(guó)現(xiàn)行水務(wù)法律雖有涉及但規(guī)定相對(duì)落后，缺乏可操作性，在執(zhí)行力上也很難適應(yīng)新型水務(wù)PPP事業(yè)的發(fā)展。英國(guó)是PPP模式的發(fā)源地，而英國(guó)在水務(wù)領(lǐng)域的PPP實(shí)踐更是從15世紀(jì)便已經(jīng)開始，400多年前的倫敦已經(jīng)由私人企業(yè)供水來增加居民用水線路滿足城市居民的用水。到19世紀(jì)，倫敦先進(jìn)高效的供水系統(tǒng)已經(jīng)使之成為歐洲居住和健康狀況最好的城市之一。英國(guó)在1989年推動(dòng)水務(wù)行業(yè)私有化和市場(chǎng)化改革，同時(shí)頒布了《水法》，并在1991年制定了《水工業(yè)法》。其中《水工業(yè)法》為如何治理公共服務(wù)市場(chǎng)化之后的水務(wù)行業(yè)、保障公共利益提供良好的示范，值得我國(guó)在水務(wù)PPP項(xiàng)目考核機(jī)制與監(jiān)管制度上進(jìn)行借鑒。

PPP項(xiàng)目的特殊性決定了PPP項(xiàng)目績(jī)效考核與傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效考核存在較大的差異，水務(wù)PPP項(xiàng)目參與方眾多，涉及到包括社會(huì)公眾、公權(quán)力等多元化主體的切實(shí)利益，這決定了水務(wù)PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)的核心指標(biāo)應(yīng)當(dāng)均衡各方的利益訴求實(shí)現(xiàn)兼顧。為此業(yè)內(nèi)總結(jié)了PPP項(xiàng)目績(jī)效考核要通過“4E”原則，即經(jīng)濟(jì)性(Economy)、效率性(Effectiveness)、效果性(Efficiency)和社會(huì)公平(Equity)來實(shí)現(xiàn)。其中經(jīng)濟(jì)性是指項(xiàng)目獲取利潤(rùn)及花費(fèi)成本的合理性;效果性是指項(xiàng)目產(chǎn)出帶來的實(shí)際影響，即客觀的成功;效率性是資源的有效利用，即項(xiàng)目實(shí)施過程中投入產(chǎn)出比;而公平是一方面考慮利益相關(guān)者的滿意度，另一方面考慮社會(huì)效益與可持續(xù)發(fā)展。水務(wù)PPP項(xiàng)目作為典型的PPP項(xiàng)目，無論是付費(fèi)模式、資源利用、社會(huì)影響和可持續(xù)性上都完美適應(yīng)了“4E”原則的要求。

由于PPP項(xiàng)目合同的“不完全契約”性具有的不確定性與有限理性特征，本身即存在不完備和不合理之處的績(jī)效考核制度必然不能夠適用于整個(gè)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期所發(fā)生的所有情況。從前文實(shí)證分析可以得知，目前水務(wù)PPP項(xiàng)目中績(jī)效考核及其涉及的付費(fèi)問題上已經(jīng)暴露了不少糾紛和矛盾，當(dāng)合同雙方就績(jī)效考核結(jié)果不能達(dá)成一致甚至發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，政府方輕易延遲、拖欠付費(fèi)或者社會(huì)資本方以中斷項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)以此威脅政府方時(shí)，爭(zhēng)議便極有可能上升為法律糾紛，導(dǎo)致項(xiàng)目受阻。然而水務(wù)行業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈，也是社會(huì)公益的聚焦點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)和監(jiān)管的平衡和可持續(xù)是水務(wù)行業(yè)持續(xù)經(jīng)營(yíng)和發(fā)展的基本保障。一旦由于矛盾激化導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)為繼，使得合同履行發(fā)生根本性障礙，政府不得已接管或者回購(gòu)時(shí)，PPP項(xiàng)目也走向了失敗。

在現(xiàn)行績(jī)效考核制度的設(shè)計(jì)上，政府方作為績(jī)效考核的主體對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)考核的同時(shí)，又作為PPP合同相對(duì)方和項(xiàng)目公司參與方對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)承擔(dān)責(zé)任，扮演著“既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員”的雙重角色。這種“大權(quán)獨(dú)攬”式的做法不由得使社會(huì)資本方對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果懷有疑慮，也降低了其本可發(fā)揮的積極作用。

編輯：趙凡