2.當(dāng)前情況分析和政策建議

根據(jù)E20數(shù)據(jù)中心分析，目前這類有績效壓力的水環(huán)境治理PPP項目（景觀類除外）在財政部PPP項目庫里大約有496個，總金額約為6562億元，項目數(shù)落地率約為21.57% ，落地項目數(shù)107個；落地項目金額合計1580億，項目投資額落地率24.07%。

這類項目是筆者歸納的典型的C類項目，項目部分搭配了可運營的污水廠，但對比項目總投資而言占比較低。這類項目幾乎沒有存量概念，也不存在需要將存量轉(zhuǎn)化為PPP的需要。

這類項目由于運營屬型相對較低，因此項目要落地很依賴政府支付的保障性，金融機構(gòu)對項目入庫也越來越看重。同時我們注意到，由于“水十條”的要求，每個地方政府在黑臭水體上的治理需求平均都在50億到500億之間，中央政府在劃定時間表時并沒有考慮到不同地區(qū)政府的財力懸殊，而即便是富裕的城市在當(dāng)前的財政制度要求下，這類項目也更傾向于采用PPP方式?，F(xiàn)在各地上這類純政府付費的C類PPP項目中，除了黑臭水體還包括大量景觀項目，往往采用先來后到的原則，而同時地方推行PPP模式還要考慮到財政承受能力10%的“天花板”限制，使得在景觀項目如果已經(jīng)占用了大量財承空間的情況下，政府財承空間不足的問題更加嚴(yán)重，這是應(yīng)該高度重視的。

這些非必要的PPP里，筆者關(guān)注到景觀類占比較高，而且一些景觀類項目也打著水環(huán)境治理的名頭，但實際觀察環(huán)境治理難度和績效壓力并不大。對于長期績效壓力約束不大的C類非運營類項目，筆者一直堅持認為采用PPP模式意義不大，不易實現(xiàn)“長期效率提高”這個PPP的核心指標(biāo)。

另外，在黑臭水體這樣的有長期績效壓力、技術(shù)集成和運營維護要求高的項目，雖然PPP可以起到發(fā)揮社會資本能力的作用，我們也要關(guān)注到，一些已經(jīng)落地的項目中，社會資本表現(xiàn)的水平并不令人滿意。尤其筆者一直在強調(diào)的是，這類項目要將可用性付費捆綁至少20%在運營績效上，才能避免施工企業(yè)為主的社會資本借工程利潤提前抽身的情況發(fā)生。當(dāng)前這類PFI類項目PPP模式的修補是亟需完成的任務(wù)，但同時也要加強對地方政府履約的監(jiān)管。而對于沒有長期績效壓力的C類項目，這樣的捆綁本身意義也不大，導(dǎo)致PPP模式的修補很難做到，因此筆者認為推行這類PPP必要性不足。

（三）村鎮(zhèn)污水PPP市場空間---新增投資總需求為700萬噸，投資額約1400億，基本無存量轉(zhuǎn)換空間。預(yù)計十三五期間可落地PPP總量500億。

1.村鎮(zhèn)污水處理廠處理新增量為700萬噸/日，村鎮(zhèn)污水處理裝置處理新增量為1100萬噸/日，新增投資需求超1400億元

據(jù)E20 研究院所發(fā)布的《村鎮(zhèn)污水處理市場分析報告（2017版）》分析，村鎮(zhèn) 2016年污水處理廠處理能力達約1527萬噸/日，分散裝置的處理能力達約1315萬噸/日；到 2020 年，污水處理廠處理能力將達到約 2200 萬噸/日，分散裝置處理能力有望達到約2300萬噸/日?！笆濉逼陂g，村鎮(zhèn)污水處理廠投資將達到約 750 億元，分散式污水處理裝置投資約650 億元。

2.村鎮(zhèn)污水處理存量資產(chǎn)可PPP市場化空間約570萬噸/日左右，可PPP市場化占比基本為零，但存在存量上委托運營的購買服務(wù)市場。

相對于市政供排水，村鎮(zhèn)污水處理存量項目可PPP市場化的可能性較低，一方面原有設(shè)施不少運營狀況糟糕無法轉(zhuǎn)讓，一方面這類項目本身吸引力弱（建設(shè)運營難度大，無收費基礎(chǔ)），存量很難盤活。

3.當(dāng)前情況分析和政策建議

根據(jù)E20數(shù)據(jù)中心分析，目前這類項目在財政部PPP項目庫里大約有107個，總金額約為476億元，項目數(shù)落地率約為42.06% ，落地項目數(shù)45個，落地項目金額合計230億，項目投資額落地率48.19%。

村鎮(zhèn)污水處理市場化項目包括委托運營、PPP等類型，其現(xiàn)階段多以市場化運營維護為主；較多村鎮(zhèn)污水處理項目付費來源依靠專項資金或試點項目，尚未形成服務(wù)價格機制，村鎮(zhèn)污水處理PPP服務(wù)產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)相對較弱，PPP市場化率較低的現(xiàn)象將持續(xù)較長時間。其PPP市場空間多存在于有支付意愿且治理需求較強的省區(qū)，此外這些城鎮(zhèn)化比例較高的發(fā)達地區(qū)，村鎮(zhèn)污水一體化基礎(chǔ)好，建設(shè)管理模式與城市污水處理類似，但在西部欠發(fā)達地區(qū)則完全相反。

這類項目由于水量較難采用簡單的BOT保底量模式，往往做成了C類項目模式，采用可用性付費加維護服務(wù)費的結(jié)算模式，使農(nóng)村污水項目從這個角度來看更像是“水環(huán)境”項目，運營性也受制于上述原因相對較弱，加強績效捆綁可用性付費也是必需。但是村鎮(zhèn)尤其農(nóng)村污水治理遠遠不同于城市污水，分散與集中的平衡選擇，政府、百姓和社會資本的三元關(guān)系如何構(gòu)建，長期維護如何得到保障，污染物削減的經(jīng)濟性和環(huán)境容量之間的考量，這些不但復(fù)雜，而且各地情況各異，如果前期不注重針對性的調(diào)研和設(shè)計，很容易造成后期運營效果差或者成本過高無法運行等問題。

此外，正如文件所說，在這個領(lǐng)域探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、環(huán)水農(nóng)業(yè)、環(huán)保與農(nóng)業(yè)或旅游的產(chǎn)業(yè)鏈整合類PPP很有意義，目前只有星星點點的局部嘗試，需要及時發(fā)掘和分享。在實際項目探索中，地方政府對捆綁的商業(yè)性項目估算遠遠高于社會資本，兩者由此對環(huán)保公益性支出的回報很難達成一致，是這類項目推進的第一個障礙。此外，銀行長期以來習(xí)慣政府擔(dān)保的回報機制，對商業(yè)性項目的前景估算沒有把握，因此主觀上回避這類項目，導(dǎo)致PPP落地中的融資障礙。最后，社會資本在這方面能力也準(zhǔn)備不足，解決這幾個方面也許都需要更長的時間。

（四）垃圾領(lǐng)域PPP市場空間（存量的PPP市場化空間很少，主要看新增量）---27萬噸，1000億元焚燒市場,1500億包含其他處置路線；預(yù)計十三五可落地PPP總量約1000億元（加上填埋和廚余）。

1.生活垃圾焚燒新增量27萬噸/日，新增投資1000億元

生活垃圾焚燒領(lǐng)域是近十年市場化高歌猛進的領(lǐng)域，BOT在這個領(lǐng)域非常成熟。根據(jù)《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》,到2020年底，直轄市、計劃單列市和省會城市（建成區(qū)）生活垃圾無害化處理率達到100%；其他設(shè)市城市生活垃圾無害化處理率達到95%以上，縣城（建成區(qū)）生活垃圾無害化處理率達到80%以上，建制鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理率達到70%以上。到2020年底，設(shè)市城市生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理總能力的50%以上，其中東部地區(qū)達到60%以上。

編輯：李丹