超17萬(wàn)億元PPP項(xiàng)目迎發(fā)展拐點(diǎn) 防止異化為新的融資平臺(tái)

來(lái)源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道

本報(bào)記者 周瀟梟 北京報(bào)道

經(jīng)過(guò)四年多時(shí)間的蓬勃發(fā)展，各地推出的政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目投資規(guī)模已經(jīng)超過(guò)17萬(wàn)億元。

11月16日，財(cái)政部發(fā)布的一份規(guī)范PPP項(xiàng)目庫(kù)管理的通知，如一記“深水炸彈”，或?qū)?duì)規(guī)模日益壯大的PPP市場(chǎng)造成深遠(yuǎn)影響。

財(cái)政部發(fā)布的政策，主要包括兩方面內(nèi)容，一是要嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，二是要清理已入庫(kù)項(xiàng)目。

有地方財(cái)政人士敏感地發(fā)現(xiàn)，“涉及工程建設(shè)，無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的”項(xiàng)目，以后可能難以入庫(kù)。他對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，PPP項(xiàng)目管理越來(lái)越嚴(yán)，PPP模式適用的范圍在收窄。

新增PPP項(xiàng)目條件在收緊，存量項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)也在提高。一時(shí)之間，有業(yè)內(nèi)人士討論，如果按照新標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，官方PPP項(xiàng)目庫(kù)中現(xiàn)有的17萬(wàn)億元項(xiàng)目還會(huì)剩下多少，預(yù)計(jì)這個(gè)比例不會(huì)太高。

嚴(yán)控隱性債務(wù)增量

11月16日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)，下文簡(jiǎn)稱(chēng)“92號(hào)文”)，旨在落實(shí)全國(guó)金融工作會(huì)議精神，進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作，防止PPP異化為新的融資平臺(tái)，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量。

不少業(yè)內(nèi)人士對(duì)該文件的出臺(tái)，早有準(zhǔn)備。浦發(fā)銀行總行PPP中心副主任鄭大衛(wèi)對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，PPP跑馬圈地的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去，現(xiàn)在的項(xiàng)目要提質(zhì)增效。PPP項(xiàng)目越規(guī)范透明，比如不突破10%財(cái)政紅線，金融機(jī)構(gòu)擔(dān)心會(huì)減少，那些有核心運(yùn)營(yíng)能力的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，也能在PPP市場(chǎng)中進(jìn)一步勝出。

有地方財(cái)政廳相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，今年7月份財(cái)政系統(tǒng)的一次內(nèi)部會(huì)議上，就已經(jīng)提到要規(guī)范PPP項(xiàng)目庫(kù)的管理。

11月1日，在第三屆中國(guó)PPP融資論壇上，財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌對(duì)外釋放了“抓規(guī)范、嚴(yán)監(jiān)管、控風(fēng)險(xiǎn)”的信號(hào)。史耀斌指出，嚴(yán)把PPP模式的適用范圍和邊界，防止將商業(yè)項(xiàng)目和純工程項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目進(jìn)行融資，堅(jiān)決剔除不規(guī)范項(xiàng)目。規(guī)范項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，不觸底線、不碰紅線，做真PPP項(xiàng)目。

11月9日，江蘇省財(cái)政廳發(fā)文，提出要嚴(yán)控?zé)o現(xiàn)金流、完全政府付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目監(jiān)管趨嚴(yán)的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步強(qiáng)化。

經(jīng)過(guò)四年的發(fā)展，我國(guó)落地的PPP項(xiàng)目投資額超過(guò)4萬(wàn)億，還有大量執(zhí)行或儲(chǔ)備中的PPP項(xiàng)目，我國(guó)已經(jīng)成為全球規(guī)模最大的PPP市場(chǎng)。不少業(yè)內(nèi)人士已有共識(shí)，PPP項(xiàng)目應(yīng)該進(jìn)入規(guī)范發(fā)展階段。

92號(hào)文明確了不適宜采用PPP模式的項(xiàng)目不得入庫(kù)，包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、招商引資項(xiàng)目等;因涉及國(guó)家安全或重大公共利益等，不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的;僅涉及工程建設(shè)，無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的;其他不適宜采用PPP模式實(shí)施的情形。

其中“僅涉及工程建設(shè)，無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的”規(guī)定，引起上述地方財(cái)政人士的注意。他對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，對(duì)地方直接的影響是融資更難，像純政府付費(fèi)、工程類(lèi)的、沒(méi)有運(yùn)營(yíng)的基建項(xiàng)目，之前還能使用PPP模式來(lái)融資，但現(xiàn)在融資渠道在收窄。

上述地方財(cái)政廳相關(guān)負(fù)責(zé)人直言，前幾年P(guān)PP市場(chǎng)談得較多的是落地難的問(wèn)題，今年的風(fēng)向發(fā)生轉(zhuǎn)變，側(cè)重在對(duì)地方隱性債務(wù)，或有財(cái)政支出增長(zhǎng)方面的擔(dān)憂(yōu)。

集中清理入庫(kù)項(xiàng)目

除了嚴(yán)控新入庫(kù)項(xiàng)目之外，存量入庫(kù)的17萬(wàn)億PPP項(xiàng)目將面臨集中清理的命運(yùn)。

92號(hào)文要求各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)按項(xiàng)目所處階段，將項(xiàng)目庫(kù)分為儲(chǔ)備清單和管理庫(kù)：處于識(shí)別階段的項(xiàng)目，納入項(xiàng)目?jī)?chǔ)備清單，重點(diǎn)進(jìn)行項(xiàng)目孵化和推介;處于準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交階段的項(xiàng)目，納入項(xiàng)目管理庫(kù)。

鄭大衛(wèi)表示，將PPP項(xiàng)目庫(kù)分成管理庫(kù)和儲(chǔ)備庫(kù)，是為了加強(qiáng)管理。項(xiàng)目規(guī)模超過(guò)17萬(wàn)億，但不能光看庫(kù)里的項(xiàng)目數(shù)量，而要看優(yōu)質(zhì)的、合規(guī)的、能夠落地的項(xiàng)目數(shù)量。

截至今年9月底，我國(guó)已進(jìn)入開(kāi)發(fā)階段的PPP項(xiàng)目(管理庫(kù))達(dá)6778個(gè)，總投資約10.1萬(wàn)億元;還有7442個(gè)投資總額約7.66萬(wàn)億元的項(xiàng)目，納入了PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備清單——總投資規(guī)模達(dá)到17.78萬(wàn)億元。

92號(hào)文指出，不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施、不符合規(guī)范運(yùn)作要求、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保、未按規(guī)定進(jìn)行信息公開(kāi)的項(xiàng)目等，應(yīng)予以清退。

包括尚未進(jìn)入采購(gòu)階段但所屬本級(jí)政府當(dāng)前及以后年度財(cái)政承受能力已超過(guò)10%上限的;未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方的;采用建設(shè)-移交(BT)方式實(shí)施的;違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份的;政府向社會(huì)資本承諾固定收益回報(bào)等。

有機(jī)構(gòu)人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，地方融資平臺(tái)作為PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方的，部分地方存在這樣的問(wèn)題，未來(lái)如何整改還沒(méi)有很好的出路。

除了此前多番強(qiáng)調(diào)的不能變相融資、兜底回購(gòu)等，足額繳納資本金、嚴(yán)控融資倍數(shù)也被明確提出。

正如11月1日，財(cái)政部金融司司長(zhǎng)王毅在第三屆PPP融資論壇上所言，要堅(jiān)持“穿透管理、公開(kāi)透明”的原則，一是要堅(jiān)持并強(qiáng)化對(duì)資本金的管理。任何投資項(xiàng)目、任何金融活動(dòng)，自己要投入一定的自有資金，再進(jìn)行適度的融資，這是必須守住的底線。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會(huì)資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運(yùn)營(yíng)。二是要加大信息披露力度。信息透明是最好的規(guī)范。

編輯：程彩云