省級PPP項目推進效果分析——以河南省為例

時間：2018-01-05 08:58

來源：中國水網(wǎng)

作者：湯明旺

實操中，“審慎開展”該如何定義?目前行業(yè)內眾說紛紜。有些地方政府為保守起見，理解為政府付費類項目不能再做。有些PPP專家也建議不做，或緩做。部分地方政府和咨詢公司則為了將項目回報機制從政府付費變成可行性缺口補助，在一些原本是政府付費類的項目中生硬的接入一些可經(jīng)營的有現(xiàn)金流收入的項目，不考慮實際可操作性或者捆綁進來的項目是否與PPP的主旨相關。但地方城鎮(zhèn)建設、公共服務的供給不能停，涉及政府付費的PPP項目該如何操作，亟需更明確的政策解讀和方向指導。

(三)項目庫退庫如何處理?

財辦金〔2017〕92號要求集中清理已入庫項目，對不適宜采用PPP模式實施、前期準備工作不到位、未按規(guī)定開展“兩個論證”、不宜繼續(xù)采用PPP模式實施、不符合規(guī)范運作要求、構成違法違規(guī)舉債擔保及未按規(guī)定進行信息公開等任一情形的，應予以清退。但退庫后如何處理，政策并沒有明確。比如，未按規(guī)定轉型的融資平臺公司作為社會資本方中標的PPP項目，清退后是重新招標還是私下繼續(xù)執(zhí)行?又如，“尚未進入采購階段但所屬本級政府當前及以后年度財政承受能力已超過10%上限的”予以退庫，而“所屬本級政府當前及以后年度財政承受能力已超過10%上限”且項目已完成采購、進行執(zhí)行階段的PPP項目如何處理，先啟動及后啟動的PPP項目之間風險和收益(財政支出)如何協(xié)調?“雖已開展物有所值評價和財政承受能力論證，但評價方法和程序不符合規(guī)定的”，如果項目已進入執(zhí)行階段，此時清理出庫，社會資本方利益如何保障，政府和社會資本之間的合作關系如何延續(xù)或妥善處置?這些問題，在92號文規(guī)定的2018年3月31日集中清理截止前是無法回避的問題。

(四)融資難的問題如何解決

財政部和E20環(huán)境平臺聯(lián)合編著的《PPP示范項目案例選編——水務行業(yè)(第二輯)》中，專家對案例融資進行分析后指出：財政實力弱、中標社會資本不強的PPP項目存在融資困難，即便是已經(jīng)進入示范的個別項目，其股權融資、債權融資還都沒有完全落實，存在較大的不確定性。從總體上看，PPP項目普遍面臨的融資難題，尤其是非示范項目會顯得更加突出。

包括河南省在內，很多省份的PPP項目為區(qū)縣項目，地方財力并不強，不少PPP項目會面臨融資這道坎兒。92號文對績效付費機制上的嚴格要求，以及《關于規(guī)范金融機構資產管理業(yè)務的指導意見》等政策的出臺，PPP項目融資可能需要進行更周密的籌劃。

(五)民營資本參與程度低的問題

當前，PPP項目中標金額和中標數(shù)量上，國有背景公司占多數(shù)。根據(jù)明樹數(shù)據(jù)的統(tǒng)計，從項目成交金額看，截至2017年11月，國有合計為76%;民營合計為24%。項目成交數(shù)量上，國有成交數(shù)量占比為53%，民企占比為46%。

圖4 不同社會投資人中標PPP項目金額

數(shù)據(jù)根據(jù)明樹數(shù)據(jù)《2017年11月全國PPP項目市場動態(tài)》整理繪制。

圖5 不同社會投資人中標PPP項目數(shù)量

數(shù)據(jù)明樹數(shù)據(jù)《2017年11月全國PPP項目市場動態(tài)》整理繪制。

我們對河南省已落地的財政部PPP示范項目進行梳理分析進一步發(fā)現(xiàn)，央企和地方國企中標項目數(shù)達到33個、中標投資額為728.6億元，在已落地項目中的占比分別達到62%和84%。此外，民營資本中標的主要集中在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等投資相對較小的領域，而投資規(guī)模大的市政工程類項目則基本在央企、地方國企手中。

有專家在分析國企與民企參與問題上指出，這屬于“PPP政策導向與市場偏好的背離”，地方政府發(fā)自肺腑歡迎的投資人，不是PPP政策最初瞄準的民間資本，而是央企國企，他們才是本輪PPP的主力軍。這可能需要從政策層面更好地疏導市場。

規(guī)范發(fā)展的PPP3.0時代，運營是核心、績效為導向，PPP項目將由重建設向重運營轉變，地方PPP項目各項工作也應在此基礎上穩(wěn)妥推進，忠于初心、回歸本源，方能行穩(wěn)致遠。

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編輯：趙凡

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