為什么說這樣的分類對水務改革是有害的?從二十年來形成的共識看，公益性就是企業(yè)和服務只有成本，不需要利潤，政府財政全額支付或財政兜底，堅持普遍服務，無條件遵循政府指令，沒有任何經營風險;經營性就是企業(yè)和服務可以有利潤，但往往是微利，同樣必須做到普遍服務，主要通過用戶付費，自己承擔經營風險，政府不兜底。在這兩種類型中，將水務定義為公益性的負面影響更大。因為這樣一來，企業(yè)就容易弱化效率、把運營成本放大，同時以公共利益名義，大幅增加資本性投入。時間一長，便失去了進步的動力——反正成本和風險都由政府承擔，改革更是無從談起。這樣的分類還有一個問題就是樹立了雙重標準，當企業(yè)被要求承擔任務時便會被冠之以“公益性單位”，當企業(yè)面臨虧損要求調價時，又被告知以是“經營性單位”，自己想辦法解決。試想一下，這樣的水務企業(yè)怎么可能有發(fā)展的動力，更遑論改革了。

所以，正如社會主義也可以建立市場經濟的著名論斷一樣，水務企業(yè)也不應該有這樣和那樣的分類。既然是企業(yè)，無論做什么，總歸要按照企業(yè)的規(guī)則來運作，總要控制成本，控制風險，總要獲取利潤，這就是水務行業(yè)的基本定位。水務的“公益性”還是“經營性”的爭論可以休矣!

2、 國有壟斷

由于我國在基礎設施相關經濟學上研究的薄弱，造成對水務等公用事業(yè)的根本問題認識不清，最典型的就是對此類網絡型公用事業(yè)“壟斷”地位的判斷。普遍的認識是，壟斷都是不好的，壟斷帶來低效率，企業(yè)往往會攫取高額利潤，這樣的認識在普遍認識意義上是正確的。但是在公用事業(yè)領域，由于技術條件制約，往往就需要壟斷，甚至是區(qū)域壟斷，這樣才能達到規(guī)模效益，使綜合單位成本降低。如果秉承“自由競爭”的理念，將一個區(qū)域市場分割為多個企業(yè)經營或競爭，雖然個別的企業(yè)效率會提高，但整體而言全社會付出的成本更大。天津的水務市場就是一個案例，一個水廠一個公司，造成天津水價全國排名最高。

所以，壟斷是傳統(tǒng)水務行業(yè)的一個基本特征，也是基本現(xiàn)實。我們所要做的就是如何通過擠牙膏等方式消除水務企業(yè)依靠壟斷地位而形成高額壟斷利潤，降低成本，提高效率，至少達到平均水平。

另一個特征與現(xiàn)實就是“國有”。我國地方供水行業(yè)在改革開放以前就已經形成較為完整的體系，幾乎百分之一百由國營企業(yè)經營。二十年間，供水行業(yè)主要完成了國營向國有轉制，所以，供水行業(yè)的民營資本涉足的程度并不高。由于政府長期重視，基礎設施骨架已形成。所不足的是排水和污水處理。包括上海、北京等特大城市在內，直到改革開放以后，排水行業(yè)才由事業(yè)單位轉為企業(yè)。不少三、四縣城市至今還是保留著事業(yè)單位的體制，完整的排水設施更加不足。這就為民營資本進入污水處理領域帶來了廣闊的空間，而排水管網還是國有企業(yè)來投資建設與運營。雖然國有公用事業(yè)企業(yè)往往會被人誤解為“低效率”，但是確實能夠做到保障城市運營安全，關鍵時刻能夠不惜一切代價，在價格和付費不到位的情況下也能隱而不發(fā)，先把任務完成再說。這一點，是民營企業(yè)無法做得到的，這也是為什么地方政府依然傾向于使用當?shù)貒衅髽I(yè)的原因。所以，水務改革的制度設計，也必須面對國有企業(yè)這一基本現(xiàn)實，民營企業(yè)總體準備不足。

3、價格與成本

價格與成本是水務改革的核心問題。這方面的認識也是長期處于混沌狀態(tài)。首先價格里包含哪幾樣東西，價格里要不要有利潤?如果包含有利潤，什么水平的利潤率合適?如果將水務行業(yè)定義為公益性，那么根本就不考慮利潤，這樣的結果是企業(yè)就會躺在政府身上，或是把利潤藏在成本中，政府更加難辦。接下來就是成本，過去十年間，不少地方雖然都建立了成本規(guī)制制度，但與其是成本規(guī)制還不如說是成本科目，根本沒有確立進入規(guī)制的成本邊界，成本到底如何歸集和計量，成本的水平如何確認，都不清楚。更為重要的是，規(guī)制的成本與價格是什么關系，價格里是否包括含規(guī)制成本，都不清楚。

除此之外，如何定價更是難上加難的任務。首先，我們的定價是滯后于成本的，各地經常的做法是先有成本發(fā)生，然后經過數(shù)年，再進入新的價格中。即使進入，成本也使打折的。企業(yè)不得不負債經營，無端承擔了巨額利息。也就是說，用戶支付的水費中，相當一部分是為銀行打工了。如果數(shù)年后能夠調價，企業(yè)還有喘息的機會，但是會逡巡于可能的公眾壓力，讓調價很難被實施。水務的定調價機制就像一根橡皮筋，隨心所欲，這樣一來，企業(yè)的成本越滾越高，企業(yè)維持發(fā)展的動力和活力也相應逐步喪失。按照這樣的定調價機制，企業(yè)根本無法降低成本，長期不調價，每次調價都比上一輪大幅增長(如50%以上)，老百姓也心懷不滿，這是其一。企業(yè)的成本越來越高，這樣調價的成本也是處于長期直線上漲的狀態(tài)，這是其二。雖然價格在調價之后會大幅上漲，但是企業(yè)還會處于虧損狀態(tài)，即使有盈利，好景也不長，這是其三。

4、效率與普遍服務

國外雖然不講公益性和經營性，但是對于供排水是要求做到普遍服務的。英國的《水法》有規(guī)定，只要用戶提出來，不管他的位置有多遠，相關的水務企業(yè)必須把管子接到他的駐地，費用怎么付另外商議。這就是普遍服務，做到全覆蓋。所以，保障服務供給，就是這類水務企業(yè)義不容辭的責任。用效率的顯微鏡來考察這些企業(yè)可能有失公允。這些企業(yè)與PPP終端污水企業(yè)的邊界條件是有很大差異的。保障和效率是兩個不同的維度，無法用來比較。就我國城市發(fā)展現(xiàn)狀而言，保障比效率往往更加重要。

5、監(jiān)管與競爭

上述并不是說，為了保障就不要效率，這肯定也經不起老百姓的檢驗。正如前面的分析，國有壟斷水務企業(yè)的效率并不是通過準入競爭來實現(xiàn)的，因為它已經在那里，而是要通過不斷地擠牙膏式、撇油沫式、擰毛巾式把企業(yè)的成本降低、效率提高。從而避免當前PPP項目中一些把大量精力花在謀求低價競爭，高價索賠和退出的怪象上。做到這一點，就需要政府建立監(jiān)管，特別是經濟監(jiān)管體系。長期以來，我們一直把監(jiān)管掛在嘴上，但是并不真正理解什么叫監(jiān)管。實際上，監(jiān)管是一門高難度的專業(yè)技術工作，并不僅僅是監(jiān)督與管理，還要調節(jié)與激勵。監(jiān)管部門的主要職責是通過監(jiān)督水務企業(yè)的經濟行為和投資管理的決策，考察水務企業(yè)的各類成本水平，平衡效率和質量數(shù)量之間的關系。監(jiān)管的工作成果也是水務定價的依據(jù)。所以，水務改革，離不開建立專業(yè)高效的監(jiān)管部門。無論什么性質的水務企業(yè)，都需要監(jiān)管。如果沒有監(jiān)管，水務企業(yè)的長期成本就會飛到天上去。

編輯：趙凡