為什么說(shuō)這樣的分類(lèi)對(duì)水務(wù)改革是有害的?從二十年來(lái)形成的共識(shí)看，公益性就是企業(yè)和服務(wù)只有成本，不需要利潤(rùn)，政府財(cái)政全額支付或財(cái)政兜底，堅(jiān)持普遍服務(wù)，無(wú)條件遵循政府指令，沒(méi)有任何經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn);經(jīng)營(yíng)性就是企業(yè)和服務(wù)可以有利潤(rùn)，但往往是微利，同樣必須做到普遍服務(wù)，主要通過(guò)用戶付費(fèi)，自己承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，政府不兜底。在這兩種類(lèi)型中，將水務(wù)定義為公益性的負(fù)面影響更大。因?yàn)檫@樣一來(lái)，企業(yè)就容易弱化效率、把運(yùn)營(yíng)成本放大，同時(shí)以公共利益名義，大幅增加資本性投入。時(shí)間一長(zhǎng)，便失去了進(jìn)步的動(dòng)力——反正成本和風(fēng)險(xiǎn)都由政府承擔(dān)，改革更是無(wú)從談起。這樣的分類(lèi)還有一個(gè)問(wèn)題就是樹(shù)立了雙重標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)企業(yè)被要求承擔(dān)任務(wù)時(shí)便會(huì)被冠之以“公益性單位”，當(dāng)企業(yè)面臨虧損要求調(diào)價(jià)時(shí)，又被告知以是“經(jīng)營(yíng)性單位”，自己想辦法解決。試想一下，這樣的水務(wù)企業(yè)怎么可能有發(fā)展的動(dòng)力，更遑論改革了。

所以，正如社會(huì)主義也可以建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的著名論斷一樣，水務(wù)企業(yè)也不應(yīng)該有這樣和那樣的分類(lèi)。既然是企業(yè)，無(wú)論做什么，總歸要按照企業(yè)的規(guī)則來(lái)運(yùn)作，總要控制成本，控制風(fēng)險(xiǎn)，總要獲取利潤(rùn)，這就是水務(wù)行業(yè)的基本定位。水務(wù)的“公益性”還是“經(jīng)營(yíng)性”的爭(zhēng)論可以休矣!

2、 國(guó)有壟斷

由于我國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)上研究的薄弱，造成對(duì)水務(wù)等公用事業(yè)的根本問(wèn)題認(rèn)識(shí)不清，最典型的就是對(duì)此類(lèi)網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)“壟斷”地位的判斷。普遍的認(rèn)識(shí)是，壟斷都是不好的，壟斷帶來(lái)低效率，企業(yè)往往會(huì)攫取高額利潤(rùn)，這樣的認(rèn)識(shí)在普遍認(rèn)識(shí)意義上是正確的。但是在公用事業(yè)領(lǐng)域，由于技術(shù)條件制約，往往就需要壟斷，甚至是區(qū)域壟斷，這樣才能達(dá)到規(guī)模效益，使綜合單位成本降低。如果秉承“自由競(jìng)爭(zhēng)”的理念，將一個(gè)區(qū)域市場(chǎng)分割為多個(gè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)或競(jìng)爭(zhēng)，雖然個(gè)別的企業(yè)效率會(huì)提高，但整體而言全社會(huì)付出的成本更大。天津的水務(wù)市場(chǎng)就是一個(gè)案例，一個(gè)水廠一個(gè)公司，造成天津水價(jià)全國(guó)排名最高。

所以，壟斷是傳統(tǒng)水務(wù)行業(yè)的一個(gè)基本特征，也是基本現(xiàn)實(shí)。我們所要做的就是如何通過(guò)擠牙膏等方式消除水務(wù)企業(yè)依靠壟斷地位而形成高額壟斷利潤(rùn)，降低成本，提高效率，至少達(dá)到平均水平。

另一個(gè)特征與現(xiàn)實(shí)就是“國(guó)有”。我國(guó)地方供水行業(yè)在改革開(kāi)放以前就已經(jīng)形成較為完整的體系，幾乎百分之一百由國(guó)營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)。二十年間，供水行業(yè)主要完成了國(guó)營(yíng)向國(guó)有轉(zhuǎn)制，所以，供水行業(yè)的民營(yíng)資本涉足的程度并不高。由于政府長(zhǎng)期重視，基礎(chǔ)設(shè)施骨架已形成。所不足的是排水和污水處理。包括上海、北京等特大城市在內(nèi)，直到改革開(kāi)放以后，排水行業(yè)才由事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)。不少三、四縣城市至今還是保留著事業(yè)單位的體制，完整的排水設(shè)施更加不足。這就為民營(yíng)資本進(jìn)入污水處理領(lǐng)域帶來(lái)了廣闊的空間，而排水管網(wǎng)還是國(guó)有企業(yè)來(lái)投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。雖然國(guó)有公用事業(yè)企業(yè)往往會(huì)被人誤解為“低效率”，但是確實(shí)能夠做到保障城市運(yùn)營(yíng)安全，關(guān)鍵時(shí)刻能夠不惜一切代價(jià)，在價(jià)格和付費(fèi)不到位的情況下也能隱而不發(fā)，先把任務(wù)完成再說(shuō)。這一點(diǎn)，是民營(yíng)企業(yè)無(wú)法做得到的，這也是為什么地方政府依然傾向于使用當(dāng)?shù)貒?guó)有企業(yè)的原因。所以，水務(wù)改革的制度設(shè)計(jì)，也必須面對(duì)國(guó)有企業(yè)這一基本現(xiàn)實(shí)，民營(yíng)企業(yè)總體準(zhǔn)備不足。

3、價(jià)格與成本

價(jià)格與成本是水務(wù)改革的核心問(wèn)題。這方面的認(rèn)識(shí)也是長(zhǎng)期處于混沌狀態(tài)。首先價(jià)格里包含哪幾樣?xùn)|西，價(jià)格里要不要有利潤(rùn)?如果包含有利潤(rùn)，什么水平的利潤(rùn)率合適?如果將水務(wù)行業(yè)定義為公益性，那么根本就不考慮利潤(rùn)，這樣的結(jié)果是企業(yè)就會(huì)躺在政府身上，或是把利潤(rùn)藏在成本中，政府更加難辦。接下來(lái)就是成本，過(guò)去十年間，不少地方雖然都建立了成本規(guī)制制度，但與其是成本規(guī)制還不如說(shuō)是成本科目，根本沒(méi)有確立進(jìn)入規(guī)制的成本邊界，成本到底如何歸集和計(jì)量，成本的水平如何確認(rèn)，都不清楚。更為重要的是，規(guī)制的成本與價(jià)格是什么關(guān)系，價(jià)格里是否包括含規(guī)制成本，都不清楚。

除此之外，如何定價(jià)更是難上加難的任務(wù)。首先，我們的定價(jià)是滯后于成本的，各地經(jīng)常的做法是先有成本發(fā)生，然后經(jīng)過(guò)數(shù)年，再進(jìn)入新的價(jià)格中。即使進(jìn)入，成本也使打折的。企業(yè)不得不負(fù)債經(jīng)營(yíng)，無(wú)端承擔(dān)了巨額利息。也就是說(shuō)，用戶支付的水費(fèi)中，相當(dāng)一部分是為銀行打工了。如果數(shù)年后能夠調(diào)價(jià)，企業(yè)還有喘息的機(jī)會(huì)，但是會(huì)逡巡于可能的公眾壓力，讓調(diào)價(jià)很難被實(shí)施。水務(wù)的定調(diào)價(jià)機(jī)制就像一根橡皮筋，隨心所欲，這樣一來(lái)，企業(yè)的成本越滾越高，企業(yè)維持發(fā)展的動(dòng)力和活力也相應(yīng)逐步喪失。按照這樣的定調(diào)價(jià)機(jī)制，企業(yè)根本無(wú)法降低成本，長(zhǎng)期不調(diào)價(jià)，每次調(diào)價(jià)都比上一輪大幅增長(zhǎng)(如50%以上)，老百姓也心懷不滿，這是其一。企業(yè)的成本越來(lái)越高，這樣調(diào)價(jià)的成本也是處于長(zhǎng)期直線上漲的狀態(tài)，這是其二。雖然價(jià)格在調(diào)價(jià)之后會(huì)大幅上漲，但是企業(yè)還會(huì)處于虧損狀態(tài)，即使有盈利，好景也不長(zhǎng)，這是其三。

4、效率與普遍服務(wù)

國(guó)外雖然不講公益性和經(jīng)營(yíng)性，但是對(duì)于供排水是要求做到普遍服務(wù)的。英國(guó)的《水法》有規(guī)定，只要用戶提出來(lái)，不管他的位置有多遠(yuǎn)，相關(guān)的水務(wù)企業(yè)必須把管子接到他的駐地，費(fèi)用怎么付另外商議。這就是普遍服務(wù)，做到全覆蓋。所以，保障服務(wù)供給，就是這類(lèi)水務(wù)企業(yè)義不容辭的責(zé)任。用效率的顯微鏡來(lái)考察這些企業(yè)可能有失公允。這些企業(yè)與PPP終端污水企業(yè)的邊界條件是有很大差異的。保障和效率是兩個(gè)不同的維度，無(wú)法用來(lái)比較。就我國(guó)城市發(fā)展現(xiàn)狀而言，保障比效率往往更加重要。

5、監(jiān)管與競(jìng)爭(zhēng)

上述并不是說(shuō)，為了保障就不要效率，這肯定也經(jīng)不起老百姓的檢驗(yàn)。正如前面的分析，國(guó)有壟斷水務(wù)企業(yè)的效率并不是通過(guò)準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)樗呀?jīng)在那里，而是要通過(guò)不斷地?cái)D牙膏式、撇油沫式、擰毛巾式把企業(yè)的成本降低、效率提高。從而避免當(dāng)前PPP項(xiàng)目中一些把大量精力花在謀求低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，高價(jià)索賠和退出的怪象上。做到這一點(diǎn)，就需要政府建立監(jiān)管，特別是經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體系。長(zhǎng)期以來(lái)，我們一直把監(jiān)管掛在嘴上，但是并不真正理解什么叫監(jiān)管。實(shí)際上，監(jiān)管是一門(mén)高難度的專(zhuān)業(yè)技術(shù)工作，并不僅僅是監(jiān)督與管理，還要調(diào)節(jié)與激勵(lì)。監(jiān)管部門(mén)的主要職責(zé)是通過(guò)監(jiān)督水務(wù)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為和投資管理的決策，考察水務(wù)企業(yè)的各類(lèi)成本水平，平衡效率和質(zhì)量數(shù)量之間的關(guān)系。監(jiān)管的工作成果也是水務(wù)定價(jià)的依據(jù)。所以，水務(wù)改革，離不開(kāi)建立專(zhuān)業(yè)高效的監(jiān)管部門(mén)。無(wú)論什么性質(zhì)的水務(wù)企業(yè)，都需要監(jiān)管。如果沒(méi)有監(jiān)管，水務(wù)企業(yè)的長(zhǎng)期成本就會(huì)飛到天上去。

編輯：趙凡