排水改革的歷程也很有特色和國(guó)際范兒。上個(gè)世紀(jì)八十年代，由于上海水環(huán)境(包括蘇州河黑臭)始終存在各類問(wèn)題，包括內(nèi)澇、生活污水冒溢和管網(wǎng)嚴(yán)重不足，上海就考慮用世界銀行資金建設(shè)排水基礎(chǔ)設(shè)施。世界銀行經(jīng)過(guò)調(diào)研分別給出了技術(shù)上和經(jīng)濟(jì)上的解決方案。技術(shù)上用雨污合流制、長(zhǎng)距離集中運(yùn)輸，集中處理的方式，并構(gòu)建三個(gè)污水處理片區(qū)。在經(jīng)濟(jì)上，建立排水市場(chǎng)化公司化運(yùn)作的體制，建設(shè)利用世行貸款，還款利用向居民和企事業(yè)單位征收排水費(fèi)的方式。為了順應(yīng)世行貸款的要求，1992年，上海市將事業(yè)單位排水處加掛上海市排水公司的牌子，兩塊牌子一套班子，并開(kāi)始利用世界銀行貸款建設(shè)合流一期工程，同時(shí)開(kāi)始向企事業(yè)單位征收排水費(fèi)，這是國(guó)內(nèi)第一次。

經(jīng)過(guò)3-4年的合作，世行發(fā)現(xiàn)這樣的改革不徹底，沒(méi)有按照他們市場(chǎng)化運(yùn)作的要求，特別是排水公司本質(zhì)上還是事業(yè)單位，世行對(duì)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)報(bào)表看不懂，繼而要求上海市將排水公司改為有限公司。于是，1996年排水公司轉(zhuǎn)為上海城市排水有限公司。同時(shí)要求出臺(tái)《排水條例》，在條例中明確排水公司的法定地位;國(guó)內(nèi)第一次向普通居民戶征收排水費(fèi)，并將排水費(fèi)從行政事業(yè)性收費(fèi)改為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)。由排水公司作為征收主體，自收自支。這樣，世行的用款和還款有了保障?？梢哉f(shuō)，是世行推動(dòng)建立了上海排水市場(chǎng)化的運(yùn)行體制。也正是由于這樣的體制，世行貸款、用戶付費(fèi)，再加上一些上海財(cái)政的補(bǔ)貼，基本上解決了上海排水設(shè)施早期建設(shè)的資金缺口問(wèn)題。上海也成了全國(guó)第一家，也是唯一一家排水費(fèi)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)的城市。也正是由于有了這樣的體制，上海排水建設(shè)有了充分的資金，基本建成了自身的排水設(shè)施系統(tǒng)性骨架，也使上海總體上消除了污水冒溢和城市內(nèi)澇。

1999年，上海為了治理蘇州河黑臭問(wèn)題，也是用世行貸款提高了排水費(fèi)。2002年，竹園污水處理廠BOT項(xiàng)目招商成功。2005年，為了建設(shè)合流二期和污水三期工程又提高了排水費(fèi)，2008年增加了政府財(cái)政補(bǔ)貼。隨著上海市政府對(duì)城市水環(huán)境和防汛的要求提高，排水設(shè)施建設(shè)規(guī)模加大，速度加快，原有的世行貸款+用戶付費(fèi)+政府少量補(bǔ)貼的融資框架已經(jīng)出現(xiàn)較大缺口。即使是政府在建設(shè)中提高財(cái)政出資比例，但是反過(guò)來(lái)更加增加排水公司的運(yùn)營(yíng)成本。2012年前后，排水公司開(kāi)始出現(xiàn)虧損。2014年，上海排水公司并入上海城投水務(wù)集團(tuán)，完成供排水一體化改革。也正是在這個(gè)時(shí)候，中央幾乎在同時(shí)出臺(tái)《城鎮(zhèn)排水和污水管理?xiàng)l例》和《污水處理費(fèi)征收和使用管理辦法》。為了順應(yīng)政策法規(guī)，2015年，上海將排水費(fèi)從經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)改為行政事業(yè)性收費(fèi)。市排水公司與上海市水務(wù)局簽訂《排水服務(wù)政府購(gòu)買(mǎi)協(xié)議》。2016年，排水公司的虧損狀況開(kāi)始得到好轉(zhuǎn)。

2、上海水務(wù)改革可能的前景

縱觀上海的水務(wù)改革，可以說(shuō)，市政府還是高瞻遠(yuǎn)矚，并且還是有國(guó)際格局和不凡勇氣的。正是由于有了這些改革，上海的水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理不斷走向更高的臺(tái)階。

回看整個(gè)二十年，上海的水務(wù)改革總體可以分為三個(gè)階段：1、1996-2005年，改革促進(jìn)建設(shè);2、2005-2014年，改革與建設(shè)相輔相成;3、2014-至今，建設(shè)先于改革。近年來(lái)，上海水務(wù)和水環(huán)境的重大項(xiàng)目越來(lái)越多，規(guī)模越來(lái)越大，但體制機(jī)制的改革出現(xiàn)了相對(duì)滯后，需要進(jìn)一步完善。主要表現(xiàn)在：

重新修訂《供水條例》?！豆┧畻l例》自從1996年出臺(tái)以來(lái)，經(jīng)過(guò)二十年沒(méi)有修訂，而上海市的供水投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)內(nèi)外環(huán)境已經(jīng)發(fā)生翻天覆地的變化。新的《供水條例》需要明確政府、公眾和企業(yè)的關(guān)系。

建立供水特許經(jīng)營(yíng)制度。包括政府和企業(yè)在內(nèi)一直想通過(guò)建立供水特許經(jīng)營(yíng)制度，明確政府和企業(yè)的職責(zé)邊界和企業(yè)的成本邊界，提高供水企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率。

理順供水價(jià)格體系、定價(jià)機(jī)制和成本監(jiān)審機(jī)制。國(guó)家改委和上海市發(fā)改委都出臺(tái)了包括水務(wù)在內(nèi)的市政公用事業(yè)的“準(zhǔn)許成本+合理利潤(rùn)”的價(jià)格體系。上海要完善這一價(jià)格體系，明確準(zhǔn)許成本，建立固定的定價(jià)機(jī)制，細(xì)化成本監(jiān)審的工作規(guī)則和內(nèi)容，建立上海供水經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體系。

完善排水定價(jià)機(jī)制和支付機(jī)制?，F(xiàn)在上海排水費(fèi)改為污水處理費(fèi)，并調(diào)整為行政事業(yè)性收費(fèi)。除了還是要完善排水污染者付費(fèi)的定價(jià)機(jī)制上，以免未來(lái)政府財(cái)政壓力過(guò)大以外，可以考慮在支付機(jī)制上優(yōu)化調(diào)整，以更好的支付機(jī)制來(lái)激勵(lì)排水公司提高效率。

四、當(dāng)下的措施和未來(lái)的路

對(duì)任何地方和城市而言，水務(wù)改革是一項(xiàng)巨大的工程，不改不行，否則當(dāng)?shù)氐乃畡?wù)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)玩不轉(zhuǎn)。用PPP來(lái)代替水務(wù)改革更加不行，相當(dāng)于用鎮(zhèn)痛膏治療風(fēng)濕病。所以，各地政府應(yīng)該下定決心，立足改革，打造隸屬于自身的水務(wù)子弟兵，最終做優(yōu)作強(qiáng)，為當(dāng)?shù)氐睦习傩仗峁﹥?yōu)質(zhì)的水務(wù)服務(wù)。

水務(wù)改革具有系統(tǒng)性、階段性、戰(zhàn)略性和外部性的特征，其潛在的效應(yīng)應(yīng)該是在扎實(shí)工作以后慢慢發(fā)揮出來(lái)的。所以要想好當(dāng)下采取什么措施來(lái)止血，來(lái)強(qiáng)身健體以及未來(lái)的路。先設(shè)想好未來(lái)的當(dāng)?shù)厮畡?wù)服務(wù)的圖景，然后規(guī)劃好水務(wù)企業(yè)應(yīng)該達(dá)到的能力，最后設(shè)計(jì)好水務(wù)改革的路徑。

根據(jù)上述討論，當(dāng)下的措施可以設(shè)計(jì)成遵循國(guó)家政策，形成水價(jià)定價(jià)機(jī)制，完改善本地國(guó)有水務(wù)企業(yè)現(xiàn)金流，恢復(fù)和提高融資能力，給與本地國(guó)有企業(yè)政策與項(xiàng)目支持，使企業(yè)能力迅速提高。未來(lái)的路包括建立監(jiān)管，特別是經(jīng)濟(jì)監(jiān)管平臺(tái)和體系，建立特許經(jīng)營(yíng)制度，促進(jìn)企業(yè)主動(dòng)提高效率，完善法律法規(guī)。這些都是水務(wù)改革的基本套路。

本文作者/王強(qiáng)

中國(guó)水網(wǎng)金牌專欄作家

現(xiàn)就職于上海城投集團(tuán)有限公司

2001年在英國(guó)倫敦大學(xué)學(xué)院(UCL)巴特列特研究生院建筑經(jīng)濟(jì)與管理專業(yè)(主修城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資和PPP/PFI)學(xué)習(xí)并獲理學(xué)碩士學(xué)位。2005年加入上海城投以后，牽頭開(kāi)展了《基礎(chǔ)設(shè)施投資新趨勢(shì)-上海PPP模式研究》并于2010年獲上海市政府決策咨詢獎(jiǎng)，此研究被上海市法制辦譽(yù)為“上海市特許經(jīng)營(yíng)立法的理論基礎(chǔ)”。2006-2007年參與了《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》的制定工作，并向上海市政府立法相關(guān)部門(mén)系統(tǒng)性地提出建議并大部分得到采納與吸收。作為上海城投項(xiàng)目小組成員，參與了數(shù)個(gè)上海市重要的PPP項(xiàng)目的重組和政策制定工作。2007年，發(fā)表經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體制研究，對(duì)完善中國(guó)的水業(yè)監(jiān)管有較大借鑒價(jià)值。2009年，牽頭上海城投投資的BOT項(xiàng)目上海長(zhǎng)江隧橋的通行費(fèi)征收方案的研究，成果得到上海市政府批準(zhǔn)并實(shí)施至今。他先后又參與了上海市市級(jí)層面市政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)和PPP領(lǐng)域絕大多數(shù)的研究工作，如《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施戰(zhàn)略研究》，該項(xiàng)研究與2012年被國(guó)家發(fā)改委授予優(yōu)秀研究成果獎(jiǎng)。2013年王強(qiáng)與他人合作翻譯出版了世界銀行報(bào)告《城市水務(wù)事業(yè)的公私合作：發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)述評(píng)》。2015年4月中標(biāo)上海市人民政府決策咨詢重點(diǎn)課題《上海市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)深化研究》。

編輯：趙凡