圖7 各省區(qū)市2017年管理庫(kù)投資額與地方一般預(yù)算支出分布

　　注：“10%”紅線(xiàn)、PPP合作期不低于10年等約束條件下，地方PPP投資額上線(xiàn)約等于一般預(yù)算支出規(guī)模

　　資料來(lái)源：E20根據(jù)《全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)第9期季報(bào)》、各省區(qū)市《2017年預(yù)算執(zhí)行情況和2018年預(yù)算草案的報(bào)告》整理繪制。

　　四、環(huán)保出庫(kù)項(xiàng)目領(lǐng)域分布：固廢類(lèi)項(xiàng)目出庫(kù)比例最低

　　財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)整體出庫(kù)比例約19%；環(huán)保項(xiàng)目出庫(kù)比例略小于非環(huán)保項(xiàng)目；管網(wǎng)（含管廊）和水務(wù)類(lèi)出庫(kù)比例均為18.7%，固廢類(lèi)項(xiàng)目出庫(kù)比例最低為18.2%。

　　管網(wǎng)/管廊類(lèi)出庫(kù)較高的主要原因可能在于管網(wǎng)為政府投資、包裝為PPP更多是“可用性付費(fèi)+運(yùn)維服務(wù)付費(fèi)”模式，和92號(hào)文的規(guī)范相沖突，而管廊項(xiàng)目投資額大、入廊費(fèi)機(jī)制執(zhí)行有較大難度，進(jìn)展難也會(huì)導(dǎo)致出庫(kù)情形。

　　水務(wù)類(lèi)出庫(kù)，主要包括水利水庫(kù)、園區(qū)供排水、鄉(xiāng)鎮(zhèn)供排水、海綿城市、偏景觀(guān)建設(shè)的河道治理項(xiàng)目，這些項(xiàng)目在流程合規(guī)性、需求量穩(wěn)定性和按效付費(fèi)機(jī)制合理性、項(xiàng)目投資額過(guò)大、對(duì)社會(huì)投資人的吸引力等方面均存在不少問(wèn)題，這些問(wèn)題都是導(dǎo)致該類(lèi)項(xiàng)目出庫(kù)的重要原因。

　　環(huán)保項(xiàng)目中的固廢類(lèi)項(xiàng)目出庫(kù)比例最小。固廢類(lèi)項(xiàng)目出庫(kù)比例最小一方面是由于固廢類(lèi)項(xiàng)目多為運(yùn)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目，另一方面在于固廢類(lèi)項(xiàng)目單體投資額較小。據(jù)E20觀(guān)察，財(cái)政部PPP庫(kù)中固廢項(xiàng)目平均投資額為3.3億，水務(wù)項(xiàng)目平均投資額為7.3億，而海綿城市類(lèi)項(xiàng)目平均投資額最高達(dá)21億。固廢PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)屬性強(qiáng)且項(xiàng)目運(yùn)行之后現(xiàn)金流相對(duì)穩(wěn)定，再加上投資額比較小，社會(huì)資本可承受的壓力較低也更愿意參與，且金融機(jī)構(gòu)也愿意為此類(lèi)項(xiàng)目提供資金支持。固廢項(xiàng)目出庫(kù)率低從一定角度反映出財(cái)政部規(guī)范PPP管理的方向。

圖8 財(cái)政部PPP項(xiàng)目出庫(kù)情況對(duì)比

　　五、水務(wù)出庫(kù)項(xiàng)目對(duì)比：工業(yè)園區(qū)供排水出庫(kù)比例最高

　　E20將水務(wù)類(lèi)項(xiàng)目分為：市政供排水（包含市政供水、市政污水處理、市政供排水一體化）、水環(huán)境（包含黑臭水體、海綿城市、景觀(guān)類(lèi)水環(huán)境）、村鎮(zhèn)供排水（包含村鎮(zhèn)供水、村鎮(zhèn)污水處理、村鎮(zhèn)供排水一體化）、工業(yè)園區(qū)供排水（包含工業(yè)園區(qū)供水、工業(yè)園區(qū)污水處理、工業(yè)園區(qū)供排水一體化）、水利（包含原水、水庫(kù)等）五類(lèi)。不同類(lèi)項(xiàng)目出庫(kù)比例如圖所示。

　　（1）村鎮(zhèn)供排水出庫(kù)比例低，供水污水差異大

　　村鎮(zhèn)供排水項(xiàng)目出庫(kù)比例最低，僅14.1%。其中村鎮(zhèn)供水出庫(kù)比例達(dá)23%，可能由于農(nóng)村供水付費(fèi)主體不明，較多采用村民自建等形式，且集中式村鎮(zhèn)供水商業(yè)模式并不太成熟；村鎮(zhèn)污水處理出庫(kù)比例較小，僅11.8%，部分原因是由于城市市政污水處理市場(chǎng)發(fā)展不斷趨近飽和，中國(guó)污水處理市場(chǎng)向中小城鎮(zhèn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)性特征的反映，且村鎮(zhèn)污水處理很大一部分以集中式模式開(kāi)展，處理模式類(lèi)似于城市污水處理。

　　（2）水環(huán)境出庫(kù)比例低于市場(chǎng)預(yù)期，偏工程、弱績(jī)效類(lèi)項(xiàng)目出庫(kù)高

　　備受各方關(guān)注的水環(huán)境項(xiàng)目入庫(kù)數(shù)量較多，但出庫(kù)比例僅16.4%。水環(huán)境項(xiàng)目中，海綿城市出庫(kù)比例最大為25.9%，其次為景觀(guān)類(lèi)水環(huán)境17.3%，黑臭水體出庫(kù)比例最小，僅11.8%，且出庫(kù)項(xiàng)目中捆綁污水廠(chǎng)運(yùn)營(yíng)的退庫(kù)項(xiàng)目?jī)H1個(gè)。海綿城市單體投資額巨大且不包含運(yùn)營(yíng)內(nèi)容和相關(guān)的績(jī)效考核，缺少政策端建設(shè)運(yùn)行的緊迫性需求，且單體項(xiàng)目牽涉較多社會(huì)資本方，出庫(kù)比例大。景觀(guān)類(lèi)水環(huán)境項(xiàng)目出庫(kù)原因一方面是因?yàn)樵擃?lèi)項(xiàng)目偏工程建設(shè)缺少項(xiàng)目建成運(yùn)行后的績(jī)效捆綁約束，另一方面出庫(kù)的景觀(guān)類(lèi)水環(huán)境項(xiàng)目多集中于西部地區(qū)及東北地區(qū)，且在行政區(qū)劃上又集中于縣城或小規(guī)模的地級(jí)市，這些地區(qū)的政府財(cái)政實(shí)力有限，在財(cái)承報(bào)告中不少景觀(guān)類(lèi)水環(huán)境單體項(xiàng)目的財(cái)政支出總額占年度一般公共預(yù)算支出數(shù)額接近10%的紅線(xiàn)，甚至出現(xiàn)未來(lái)幾年超出10%紅線(xiàn)的狀況，政府的支出責(zé)任較高。在“水十條”下，地方黑臭水體水環(huán)境治理任務(wù)艱巨，在政府端有相對(duì)較強(qiáng)的治理需求，而出庫(kù)項(xiàng)目主要是水質(zhì)考核內(nèi)容較少、運(yùn)維約束偏弱、投資體量大、政府財(cái)政支出責(zé)任過(guò)高的項(xiàng)目。

　　（3）市政污水項(xiàng)目出庫(kù)低，帶管網(wǎng)后出庫(kù)幾率增加

　　市政供排水項(xiàng)目出庫(kù)比例為18.5%。其中，市政供水出庫(kù)比例達(dá)25.2%，且出庫(kù)項(xiàng)目多為較偏遠(yuǎn)地區(qū)縣城或者城鄉(xiāng)一體化供水項(xiàng)目。擬進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域的社會(huì)資本應(yīng)全面評(píng)估地方人口規(guī)模、使用者付費(fèi)機(jī)制、政府財(cái)政支付能力等因素，降低投資風(fēng)險(xiǎn)。在市政污水處理項(xiàng)目中，污水廠(chǎng)單體項(xiàng)目出庫(kù)比例較少為14.2%；污水處理管網(wǎng)一體化項(xiàng)目出庫(kù)比例相對(duì)較大，比例約17.6%。

　　（4）多因素導(dǎo)致水利類(lèi)項(xiàng)目出庫(kù)比例高

　　水利類(lèi)項(xiàng)目出庫(kù)比例達(dá)23.2%，由于該類(lèi)項(xiàng)目多為工程項(xiàng)目，運(yùn)營(yíng)屬性相對(duì)較弱；且投資規(guī)模大，對(duì)參與的社會(huì)資本的資金和融資實(shí)力有很高要求，但所能提供的收益有限（部分甚至為存量水利工程，屬于政府盤(pán)活存量的情形）。

　　（5）同為園區(qū)類(lèi)項(xiàng)目，供水、污水差異顯著

　　園區(qū)供排水項(xiàng)目出庫(kù)比例最大，其中園區(qū)污水處理出庫(kù)比例為23.2%，園區(qū)供水項(xiàng)目出庫(kù)比例達(dá)44.7%。園區(qū)供排水項(xiàng)目屬于需求風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)型使用者付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目。園區(qū)供水的需求風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，而該類(lèi)項(xiàng)目受制于外部宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、當(dāng)?shù)卣猩桃Y效果等因素，園區(qū)企業(yè)入駐率影響使用者付費(fèi)從而導(dǎo)致園區(qū)供水PPP進(jìn)程的緩慢及不確定性因素增加。園區(qū)污水處理項(xiàng)目的需求風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，政府與社會(huì)資本方約定的保底水量會(huì)由于園區(qū)入駐率低而長(zhǎng)期存在，政府是否仍如期支付費(fèi)用成為制約社會(huì)資本方及金融機(jī)構(gòu)積極參與的因素。與園區(qū)污水處理類(lèi)項(xiàng)目相比，園區(qū)供水類(lèi)項(xiàng)目的使用者付費(fèi)類(lèi)需求風(fēng)險(xiǎn)則完全由社會(huì)資本方承擔(dān)，在一定程度上更大大制約金融機(jī)構(gòu)對(duì)該類(lèi)項(xiàng)目的投資意愿，進(jìn)而消弱社會(huì)資本對(duì)該類(lèi)項(xiàng)目的參與度，所以會(huì)出現(xiàn)其出庫(kù)比率過(guò)高的狀況。

圖9 財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)水務(wù)類(lèi)項(xiàng)目出庫(kù)比例（按項(xiàng)目數(shù)量）

　　六、固廢出庫(kù)項(xiàng)目對(duì)比：危廢（含工業(yè)固廢）、土壤修復(fù)出庫(kù)比例高

　　E20將固廢類(lèi)項(xiàng)目劃分為生活垃圾處理、環(huán)衛(wèi)、有機(jī)廢棄物處理（含餐廚、病死畜禽、畜禽糞便、污泥、秸稈等）、危險(xiǎn)廢棄物處理（含工業(yè)固廢）、建筑垃圾處理、靜脈產(chǎn)業(yè)園、土壤修復(fù)七類(lèi)。

編輯：劉影