（1）土壤修復類項目出庫高更多源于市場需求低

　　按照出庫狀況予以統(tǒng)計，土壤修復項目出庫比例達52.9%（入庫土壤修復項目數(shù)量亦較少），目前政府對土壤修復的緊迫性較低，市場需求較弱，除此之外，土壤修復類項目一般為工程類項目且不包含運營性內(nèi)容，此類因素均會在一定程度上影響土壤修復項目的出庫比例。

　　（2）非PPP的項目特性導致危廢出庫率高

　　假如將危廢項目（含工業(yè)固廢項目）劃歸為PPP類項目，則該類項目存在服務(wù)邊界比較模糊的問題，危廢項目為使用者付費，需求風險由社會資本承擔且部分項目為商業(yè)性項目，該類項目不宜或不應(yīng)該采用PPP模式開展，項目特性導致危廢項目（含工業(yè)固廢項目）出庫率高。

　　（3）環(huán)衛(wèi)處于市場化放量期，項目較多以政府采購服務(wù)開展

　　生活垃圾處理、環(huán)衛(wèi)項目、有機廢棄物處理出庫比例基本持平，約17%。在環(huán)衛(wèi)項目中，服務(wù)內(nèi)容僅包含清掃保潔收運類的項目出庫比例較大，綁定基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)（比如中轉(zhuǎn)站、后端垃圾焚燒廠等）的項目出庫比例較小。環(huán)衛(wèi)行業(yè)正處于市場化前期，環(huán)衛(wèi)項目處于快速放量期，各路社會資本在跑馬圈地的快速發(fā)展期，在10%紅線約束之下，地方政府PPP財政預(yù)算不足的現(xiàn)實情況疊加PPP程序相對繁瑣等因素，清掃保潔收運類環(huán)衛(wèi)項目會由PPP轉(zhuǎn)為合作年份較短的政府購買公共服務(wù)形式；而綁定基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的環(huán)衛(wèi)項目擁有融資及運營屬性，較多以合作期限較長的PPP模式開展且出庫率相對較低。

圖10 財政部PPP項目庫固廢類項目出庫比例（按項目數(shù)量）

　　七、abcd分類下出庫項目對比：a/d/c類項目出庫比例高

圖11  E20市政環(huán)保領(lǐng)域PPP分類格局圖

　　基于E20市政環(huán)保領(lǐng)域PPP分類格局圖（相關(guān)閱讀→ 薛濤：環(huán)保PPP年度盤點，分類后的頂層思考與產(chǎn)業(yè)變局）對財政部庫中水務(wù)類、固廢項目進行分類，并分析其出庫情況。

　　（1）需求風險難以被識別導致a類項目出庫比例大

　　a類項目即嚴格意義的使用者付費類項目出庫比例最大，原因在于不少屬于供水項目。該類項目的需求風險由社會資本方承擔，在這種情況下，一方面社會資本本身判斷需求風險相對困難，另一方面由于非專業(yè)金融機構(gòu)判斷需求風險也較困難，社會資本與金融機構(gòu)均無法判斷項目需求風向。從出庫項目中還可以觀察到，該類項目在地域上多集中在園區(qū)供水、偏遠地區(qū)縣城或城鄉(xiāng)一體化供水項目，使用者需求不太穩(wěn)定，且使用者付費意愿、付費能力存在不確定性，導致金融機構(gòu)不愿參與該類項目，而社會資本的積極參與度也很低，從而導致出庫比例高。

　　（2）市場需求快，環(huán)衛(wèi)d類項目轉(zhuǎn)模式開展

　　其次是d類，主要服務(wù)內(nèi)容為清掃保潔收運類項目。根據(jù)我們分析，退庫的原因包括部分項目設(shè)計不符合PPP要求（如合作期限不足10年）、政府考慮PPP流程周期較長而轉(zhuǎn)為政府購買服務(wù)實施等。從部分環(huán)衛(wèi)企業(yè)反饋看，在92號文之后，政府和企業(yè)方均希望流程簡化，希望能無需走“兩評一案”特別是無須占用財政承受能力論證“10%”的份額，也避免難以入庫與被清理出庫的風險。

　　（3）政府付費的回報機制造成地方支出壓力，進而波及c類項目

　　第三是c類（PFI）項目，c類項目包括項目類型主要有水環(huán)境（包含黑臭水體、海綿城市、景觀類水環(huán)境）、農(nóng)村分散式污水處理、水利、土壤修復。這類項目是受92號文影響較大的領(lǐng)域，因為此類項目很多采用“可用性付費+運維績效服務(wù)付費”的方式進行設(shè)計，但按效付費機制不符合92號文規(guī)定。而且部分項目捆綁打包的內(nèi)容較多，投資規(guī)模較大，且基本采取政府付費作為回報機制，但地方財政支出壓力巨大，甚至觸及“10%”紅線。

　　（4）整體面看，帶b類項目處于安全范圍內(nèi)

　　其他分類項目，基本都包括b類項目（政府監(jiān)管型特許經(jīng)營，按量計價、按效付費的污水處理及垃圾處理等），b類項目質(zhì)量整體較好，出庫率較低。尤其是a+b項目的出庫率最低，該類項目多為市政供排水一體化打包項目，運營性較強、使用者的使用量相對可測、也多為存量項目；從財務(wù)角度看，此類項目相關(guān)財務(wù)指標可測算可預(yù)計，從各個角度均符合市場化條件，也符合政府推動的方向，因此出庫率最低。

圖12 基于abcd分類環(huán)保項目出庫比例

　　八、環(huán)保“PPP隱形正面清單”

　　綜上所述，環(huán)保領(lǐng)域出庫的PPP項目普遍具有治理不緊迫或需求不穩(wěn)定、商業(yè)模式不清晰或者尚不成熟、績效約束較弱及按效付費機制不健全、項目體量過大導致政府財力難以承擔等特點。與此相對，在環(huán)保督查、排污許可等政策導向下治理需求緊迫，商業(yè)模式清晰成熟、績效約束性強、按效付費機制健全、項目體量適中和財政支出責任可控的環(huán)保PPP項目，可以說屬于環(huán)保PPP領(lǐng)域的“正面清單”，是入庫容易、出庫風險較低的類型。

　　具體來說，在符合92號文屬于公共服務(wù)范圍、政府負有提供義務(wù)、包含運營內(nèi)容、已建立按效付費機制等基本要求的前提下，屬于隱性“正面清單”的環(huán)保PPP項目主要包括：（1）人口規(guī)模大、地方財力較好地區(qū)的市政供排水；（2）生活垃圾處理；（3）含績效約定的水環(huán)境治理；（4）含工程建設(shè)運營的城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化；（5）企業(yè)入駐率較高、污水產(chǎn)生量穩(wěn)定的園區(qū)污水處理；（6）城鎮(zhèn)化程度較高、經(jīng)濟實力較強地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中式污水處理；（7）其他治理需求穩(wěn)定、績效約束清晰、按效付費機制健全的環(huán)保項目。這也是PPP規(guī)范化時代中應(yīng)該持續(xù)推進實施落地、代表公共服務(wù)領(lǐng)域市場化的重點領(lǐng)域，是建設(shè)美麗中國、打好污染防治攻堅戰(zhàn)的必選動作。

　　【沙龍預(yù)告】

　　92號文、192號文、資管新規(guī)、23號文等PPP有關(guān)的政策文件先后出臺，湖南、新疆、山東等地紛紛強化PPP規(guī)范管理，PPP項目出庫及融資難問題尤其備受關(guān)注。環(huán)保PPP如何優(yōu)化設(shè)計、規(guī)范操作、破解各類挑戰(zhàn)，高質(zhì)量推進？4月26日，E20環(huán)境平臺第79期環(huán)境戰(zhàn)略沙龍將組織各領(lǐng)域?qū)＜疫M行深度交流。歡迎點擊文末“閱讀原文”報名參會。

編輯：劉影