導讀：近日，財政部公布重磅規(guī)范文件——關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見。文件對PPP發(fā)展提出規(guī)范運行、嚴格監(jiān)管、公開透明、誠信履約等要求，并對推進PPP項目實施中的具體事項加以明確規(guī)定。為更好地理解規(guī)范文件與環(huán)境產業(yè)項目實操的關系，中國水網邀請到國家發(fā)改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家薛濤、業(yè)內資深人士楊小波對文件進行細致點評。文件及點評內容如下。

財政部關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見

財金〔2019〕10號

各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳(局)，新疆生產建設兵團財政局，財政部駐各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政監(jiān)察專員辦事處：

在公共服務領域推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式，引入社會力量參與公共服務供給，提升供給質量和效率，是黨中央、國務院作出的一項重大決策部署。為貫徹落實中央經濟工作會議和全國財政工作會議精神，有效防控地方政府隱性債務風險，充分發(fā)揮PPP模式積極作用，落實好“六穩(wěn)”工作要求，補齊基礎設施短板，推動經濟高質量發(fā)展，現(xiàn)提出如下意見：

一、牢牢把握推動PPP規(guī)范發(fā)展的總體要求

近年來，各級財政部門會同有關方面大力推進PPP工作，在穩(wěn)增長、促改革、惠民生方面發(fā)揮了積極作用，但也存在超出自身財力、固化政府支出責任、泛化運用范圍等問題。各級財政部門要進一步提高認識，遵循“規(guī)范運行、嚴格監(jiān)管、公開透明、誠信履約”的原則，切實防控地方政府隱性債務風險，堅決打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，扎實推進PPP規(guī)范發(fā)展。

(一)規(guī)范運行。健全制度體系，明確“正負面”清單，明確全生命周期管理要求，嚴格項目入庫，完善“能進能出”動態(tài)調整機制，落實項目績效激勵考核。

(二)嚴格監(jiān)管。堅持必要、可承受的財政投入原則，審慎科學決策，健全財政支出責任監(jiān)測和風險預警機制，防止政府支出責任過多、過重加大財政支出壓力，切實防控假借PPP名義增加地方政府隱性債務。

(三)公開透明。公平、公正、公開擇優(yōu)采購社會資本方。用好全國PPP綜合信息平臺，充分披露PPP項目全生命周期信息，保障公眾知情權，對參與各方形成有效監(jiān)督和約束。

(四)誠信履約。加強地方政府誠信建設，增強契約理念，充分體現(xiàn)平等合作原則，保障社會資本合法權益。依法依規(guī)將符合條件的PPP項目財政支出責任納入預算管理，按照合同約定及時履約，增強社會資本長期投資信心。

點評

正負面清單是當前官方分類體系下由于PPP涉及較多領域、無法精準制定合理匹配規(guī)制的情況下的次優(yōu)選擇，能夠有效遏制有些地方大干快上PPP、濫用PPP模式、做大項目規(guī)模擠占有限的財承空間等情形。此外，正如E20之前呼吁的，污水、垃圾處理等應屬于正面清單的領域，可望獲得優(yōu)先權。

采用可用性付費的絕大部分屬于純政府付費的PFI項目(E20定義)，當然也包括景觀、市政道路、人民廣場、水環(huán)境項目和農村污水項目，不少體量巨大，甚至含有形象工程性質且工程導向明顯，給地方財政支出造成很大壓力。這種情況應通過科學決策，合理確定項目內容、壓縮規(guī)模等方式予以避免?？赡艹霈F(xiàn)的搭配運營性資產的問題后敘再談。目前看黑臭水體和農村環(huán)境治理的剛性需求通過PFI來釋放空間進一步被當前對純政府付費的緊縮態(tài)勢所壓制，困局未解。

政府支付信用是PPP優(yōu)化規(guī)范的七寸，尤其是在配合績效強化約束后。這一點一定要落地，否則績效考核只是增加了地方政府扣款理由，庫的背書功能取消也會進一步導致金融機構對ppp的回款擔憂，此結不解，ppp行穩(wěn)致遠很難。

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二、規(guī)范推進PPP項目實施

(一)規(guī)范的PPP項目應當符合以下條件：

1. 屬于公共服務領域的公益性項目，合作期限原則上在10年以上，按規(guī)定履行物有所值評價、財政承受能力論證程序;

2. 社會資本負責項目投資、建設、運營并承擔相應風險，政府承擔政策、法律等風險;

3. 建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標準等方式，提前鎖定、固化政府支出責任;

4. 項目資本金符合國家規(guī)定比例，項目公司股東以自有資金按時足額繳納資本金;

5. 政府方簽約主體應為縣級及縣級以上人民政府或其授權的機關或事業(yè)單位;

6. 按規(guī)定納入全國PPP綜合信息平臺項目庫，及時充分披露項目信息，主動接受社會監(jiān)督。

(二)在符合上述條件的同時，新上政府付費項目原則上還應符合以下審慎要求：

1. 財政支出責任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費項目。按照“實質重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費形式的PPP項目除外;

2. 采用公開招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判等競爭性方式選擇社會資本方;

3. 嚴格控制項目投資、建設、運營成本，加強跟蹤審計。

對于規(guī)避上述限制條件，將新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目，項目內容無實質關聯(lián)、使用者付費比例低于10%的，不予入庫。

(三)強化財政支出責任監(jiān)管。確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任，不超過當年本級一般公共預算支出的10%。新簽約項目不得從政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出。建立PPP項目支出責任預警機制，對財政支出責任占比超過7%的地區(qū)進行風險提示，對超過10%的地區(qū)嚴禁新項目入庫。

編輯：徐冰冰