導(dǎo)讀：近日，財(cái)政部公布重磅規(guī)范文件——關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見。文件對(duì)PPP發(fā)展提出規(guī)范運(yùn)行、嚴(yán)格監(jiān)管、公開透明、誠信履約等要求，并對(duì)推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施中的具體事項(xiàng)加以明確規(guī)定。為更好地理解規(guī)范文件與環(huán)境產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)操的關(guān)系，中國水網(wǎng)邀請(qǐng)到國家發(fā)改委和財(cái)政部PPP雙庫的定向邀請(qǐng)專家薛濤、業(yè)內(nèi)資深人士楊小波對(duì)文件進(jìn)行細(xì)致點(diǎn)評(píng)。文件及點(diǎn)評(píng)內(nèi)容如下。

財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見

財(cái)金〔2019〕10號(hào)

各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳(局)，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)政局，財(cái)政部駐各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政監(jiān)察專員辦事處：

在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，引入社會(huì)力量參與公共服務(wù)供給，提升供給質(zhì)量和效率，是黨中央、國務(wù)院作出的一項(xiàng)重大決策部署。為貫徹落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和全國財(cái)政工作會(huì)議精神，有效防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮PPP模式積極作用，落實(shí)好“六穩(wěn)”工作要求，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，現(xiàn)提出如下意見：

一、牢牢把握推動(dòng)PPP規(guī)范發(fā)展的總體要求

近年來，各級(jí)財(cái)政部門會(huì)同有關(guān)方面大力推進(jìn)PPP工作，在穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、惠民生方面發(fā)揮了積極作用，但也存在超出自身財(cái)力、固化政府支出責(zé)任、泛化運(yùn)用范圍等問題。各級(jí)財(cái)政部門要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，遵循“規(guī)范運(yùn)行、嚴(yán)格監(jiān)管、公開透明、誠信履約”的原則，切實(shí)防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，扎實(shí)推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展。

(一)規(guī)范運(yùn)行。健全制度體系，明確“正負(fù)面”清單，明確全生命周期管理要求，嚴(yán)格項(xiàng)目入庫，完善“能進(jìn)能出”動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，落實(shí)項(xiàng)目績(jī)效激勵(lì)考核。

(二)嚴(yán)格監(jiān)管。堅(jiān)持必要、可承受的財(cái)政投入原則，審慎科學(xué)決策，健全財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，防止政府支出責(zé)任過多、過重加大財(cái)政支出壓力，切實(shí)防控假借PPP名義增加地方政府隱性債務(wù)。

(三)公開透明。公平、公正、公開擇優(yōu)采購社會(huì)資本方。用好全國PPP綜合信息平臺(tái)，充分披露PPP項(xiàng)目全生命周期信息，保障公眾知情權(quán)，對(duì)參與各方形成有效監(jiān)督和約束。

(四)誠信履約。加強(qiáng)地方政府誠信建設(shè)，增強(qiáng)契約理念，充分體現(xiàn)平等合作原則，保障社會(huì)資本合法權(quán)益。依法依規(guī)將符合條件的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算管理，按照合同約定及時(shí)履約，增強(qiáng)社會(huì)資本長(zhǎng)期投資信心。

點(diǎn)評(píng)

正負(fù)面清單是當(dāng)前官方分類體系下由于PPP涉及較多領(lǐng)域、無法精準(zhǔn)制定合理匹配規(guī)制的情況下的次優(yōu)選擇，能夠有效遏制有些地方大干快上PPP、濫用PPP模式、做大項(xiàng)目規(guī)模擠占有限的財(cái)承空間等情形。此外，正如E20之前呼吁的，污水、垃圾處理等應(yīng)屬于正面清單的領(lǐng)域，可望獲得優(yōu)先權(quán)。

采用可用性付費(fèi)的絕大部分屬于純政府付費(fèi)的PFI項(xiàng)目(E20定義)，當(dāng)然也包括景觀、市政道路、人民廣場(chǎng)、水環(huán)境項(xiàng)目和農(nóng)村污水項(xiàng)目，不少體量巨大，甚至含有形象工程性質(zhì)且工程導(dǎo)向明顯，給地方財(cái)政支出造成很大壓力。這種情況應(yīng)通過科學(xué)決策，合理確定項(xiàng)目?jī)?nèi)容、壓縮規(guī)模等方式予以避免?？赡艹霈F(xiàn)的搭配運(yùn)營(yíng)性資產(chǎn)的問題后敘再談。目前看黑臭水體和農(nóng)村環(huán)境治理的剛性需求通過PFI來釋放空間進(jìn)一步被當(dāng)前對(duì)純政府付費(fèi)的緊縮態(tài)勢(shì)所壓制，困局未解。

政府支付信用是PPP優(yōu)化規(guī)范的七寸，尤其是在配合績(jī)效強(qiáng)化約束后。這一點(diǎn)一定要落地，否則績(jī)效考核只是增加了地方政府扣款理由，庫的背書功能取消也會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)對(duì)ppp的回款擔(dān)憂，此結(jié)不解，ppp行穩(wěn)致遠(yuǎn)很難。

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二、規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施

(一)規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合以下條件：

1. 屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項(xiàng)目，合作期限原則上在10年以上，按規(guī)定履行物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證程序;

2. 社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險(xiǎn);

3. 建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任;

4. 項(xiàng)目資本金符合國家規(guī)定比例，項(xiàng)目公司股東以自有資金按時(shí)足額繳納資本金;

5. 政府方簽約主體應(yīng)為縣級(jí)及縣級(jí)以上人民政府或其授權(quán)的機(jī)關(guān)或事業(yè)單位;

6. 按規(guī)定納入全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫，及時(shí)充分披露項(xiàng)目信息，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。

(二)在符合上述條件的同時(shí)，新上政府付費(fèi)項(xiàng)目原則上還應(yīng)符合以下審慎要求：

1. 財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項(xiàng)目除外;

2. 采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方;

3. 嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本，加強(qiáng)跟蹤審計(jì)。

對(duì)于規(guī)避上述限制條件，將新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目?jī)?nèi)容無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的，不予入庫。

(三)強(qiáng)化財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)管。確保每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%。新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出。建立PPP項(xiàng)目支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制，對(duì)財(cái)政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，對(duì)超過10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫。

編輯：徐冰冰