經(jīng)過(guò)幾年高歌猛進(jìn)的發(fā)展，PPP目前似乎是有些門(mén)前冷落車(chē)馬稀。近日，中國(guó)水網(wǎng)收到一篇投稿，文章論述了目前PPP處于尷尬境地的原因，下一步PPP模式應(yīng)該如何發(fā)展，以及相關(guān)建議。投稿全文如下。

　　5月23日，兩會(huì)勝利召開(kāi)，克強(qiáng)總理的政府工作報(bào)告與前幾年的報(bào)告相比，業(yè)內(nèi)的PPP專(zhuān)家感覺(jué)有些失落，近幾年報(bào)告中一直提及的政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式今年沒(méi)有再提，對(duì)于期盼能夠唱多PPP的專(zhuān)家們來(lái)講，實(shí)在是有些失落，筆者結(jié)合近幾年P(guān)PP過(guò)山車(chē)式的發(fā)展，說(shuō)說(shuō)當(dāng)下尷尬的PPP，到底路在何方。

　　一、尷尬的PPP

　　經(jīng)過(guò)幾年高歌猛進(jìn)的發(fā)展，PPP目前似乎是有些門(mén)前冷落車(chē)馬稀，一些專(zhuān)家還寄希望于PPP能夠發(fā)揮更多的效力，如PPP與專(zhuān)項(xiàng)債的結(jié)合，但不可否認(rèn)，目前PPP已經(jīng)從最初的萬(wàn)能神藥(什么項(xiàng)目都可采用PPP)，變成了誰(shuí)都不愿沾的一種模式，尷尬的PPP，不外乎有以下幾方面的原因：

　　1.PPP實(shí)施周期長(zhǎng)、落地難度大

　　目前的PPP項(xiàng)目，入庫(kù)難度越來(lái)越大，而且有越來(lái)越加碼的趨勢(shì)，比如政府付費(fèi)項(xiàng)目財(cái)政承受能力不能超過(guò)5%，使用者付費(fèi)比例不得低于總成本的10%，甚至如山東省財(cái)政廳要求入庫(kù)的PPP項(xiàng)目使用者付費(fèi)不得低于項(xiàng)目全生命周期費(fèi)用的20%的規(guī)定;入庫(kù)需要層層審核，過(guò)五關(guān)，斬六將，一般要經(jīng)過(guò)本級(jí)財(cái)政組織專(zhuān)家評(píng)審、省級(jí)財(cái)政組織專(zhuān)家進(jìn)行入庫(kù)復(fù)審、部中心平臺(tái)進(jìn)行評(píng)審，而審核過(guò)程中各級(jí)專(zhuān)家的評(píng)審尺度不一，對(duì)一些問(wèn)題是借題發(fā)揮，肆意放大，借機(jī)尋租，不一而足。導(dǎo)致一些PPP項(xiàng)目夭折在入庫(kù)的路上。

　　2.PPP項(xiàng)目落地慢，與其他模式相比沒(méi)有優(yōu)勢(shì)

　　截止5月底，2020年全國(guó)專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行額度已達(dá)2.29萬(wàn)億，而且在兩辦要求下，專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行駛上快車(chē)道，從專(zhuān)項(xiàng)債方案報(bào)批，到專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行、資金到位，所用時(shí)間與PPP模式相比要快很多，落地金額也要大很多，地方政府為加快項(xiàng)目推進(jìn)，也是積極擁抱專(zhuān)項(xiàng)債方式進(jìn)行融資，對(duì)PPP模式的實(shí)施帶來(lái)較大的沖擊。

　　3.PPP項(xiàng)目融資成本高，對(duì)政府吸引力差

　　PPP模式從推行開(kāi)始，融資落地就是制約項(xiàng)目落地的關(guān)鍵，從92號(hào)文要求資本金不得采用債務(wù)資金，到10號(hào)文要求政府支出不得從政府性基金預(yù)算支出，而192號(hào)文又對(duì)央企參與PPP項(xiàng)目作出了特殊規(guī)定，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目融資難、融資貴成為共識(shí)，而專(zhuān)項(xiàng)債本身具有政府財(cái)政增信，資金平衡方案是否靠譜，不是投資人所考慮的問(wèn)題，不管項(xiàng)目實(shí)際情況如何，最終都有省財(cái)政在兜底，因此專(zhuān)項(xiàng)債融資成本的優(yōu)勢(shì)明顯。如近期某省發(fā)行的30年期專(zhuān)項(xiàng)債票面利率僅為3.74%，與PPP模式動(dòng)輒6%-7%的成本相比，PPP模式明顯對(duì)政府的吸引力差。

　　4.從PPP項(xiàng)目落地看，PPP推進(jìn)難

　　據(jù)筆者觀(guān)察，PPP模式推進(jìn)存在“三難”，前期是入庫(kù)難、招標(biāo)后合同簽署難，項(xiàng)目公司成立后融資落地難，幾座大山壓得PPP喘不過(guò)氣來(lái)。從實(shí)際操作來(lái)看，PPP項(xiàng)目招標(biāo)完成后，PPP合同談判半年以上的項(xiàng)目比比皆是，政府方與社會(huì)資本方自說(shuō)自話(huà)，各自從自己立場(chǎng)說(shuō)話(huà)，分歧很難彌合，導(dǎo)致項(xiàng)目遲遲難以落地，也是部分政府部門(mén)對(duì)PPP模式視為畏途，避免選擇PPP模式的主要原因。

　　5.各地財(cái)承空間不足，后續(xù)項(xiàng)目上馬難

　　PPP模式經(jīng)過(guò)幾年的推行，很多地區(qū)的財(cái)承空間目前已經(jīng)接近了10%的天花板，后續(xù)項(xiàng)目的推進(jìn)確實(shí)是難以為繼，據(jù)了解，某地目前需要大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(如地鐵、機(jī)場(chǎng))，但是當(dāng)?shù)豍PP的財(cái)承已接近9%，而專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行空間已滿(mǎn)，在這種狀況下，如何合理做好政府投融資規(guī)劃，既要避免造成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，又要顧及民生，輾轉(zhuǎn)騰挪，是財(cái)政人員殫心竭慮考慮的事宜。

　　6.績(jī)效考核陷尷尬，過(guò)程走過(guò)場(chǎng)

　　PPP項(xiàng)目要求進(jìn)行全面績(jī)效考核，相關(guān)部門(mén)也出臺(tái)了多項(xiàng)文件，但實(shí)際考核過(guò)程中，效果確實(shí)尷尬，考核嚴(yán)了，項(xiàng)目公司不干，考核松了，政府方不干，尤其是目前存在績(jī)效考核方案標(biāo)準(zhǔn)不一，考核指標(biāo)與結(jié)果掛鉤難，實(shí)際操作中，績(jī)效考核往往流于形式，考核單位和稀泥，多方協(xié)調(diào)，難以起到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，目標(biāo)導(dǎo)向的作用。

　　7. 政策連續(xù)性差，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目實(shí)施難

　　PPP項(xiàng)目已經(jīng)推行幾年，但是眾望所期的《PPP條例》一直沒(méi)有出臺(tái)，各部委出臺(tái)了大量有關(guān)的PPP文件，但政策多變，項(xiàng)目不時(shí)進(jìn)行整改退庫(kù)，標(biāo)準(zhǔn)多變，導(dǎo)致項(xiàng)目參與方難以適應(yīng)，尤其是部分民企參與PPP項(xiàng)目以來(lái)，對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足，導(dǎo)致公司經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)危機(jī)，更使部分企業(yè)視參與PPP為畏途。

　　8. 政策多變，怕秋后算賬

　　目前的PPP政策，各部委出臺(tái)的文件多，解釋權(quán)在各部委，加上92號(hào)文、50號(hào)文、87號(hào)文等文件出臺(tái)頻率快，變化大，導(dǎo)致各地政府部門(mén)對(duì)于文件的掌握尺度難把控，對(duì)PPP項(xiàng)目是否構(gòu)成隱性負(fù)債，各部門(mén)意見(jiàn)不一，尺度不一，“一朝招蛇咬，十年怕井繩”，部分政府部門(mén)怕?lián)?zé)，尤其是怕構(gòu)成隱性負(fù)債追責(zé)，因此在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，患得患失。

　　二、PPP路在何方

　　不管PPP推進(jìn)過(guò)程中如何困難，經(jīng)過(guò)幾年的推行，政府和社會(huì)資本平等合作的理念已經(jīng)深入人心，而《政府工作報(bào)告》中也提出“健全市場(chǎng)化投融資機(jī)制，支持民營(yíng)企業(yè)平等參與。要優(yōu)選項(xiàng)目，不留后遺癥，讓投資持續(xù)發(fā)揮效益?！倍鳳PP模式是經(jīng)過(guò)市場(chǎng)檢驗(yàn)的可選擇的方式中一種優(yōu)選的模式，下一步PPP的路在何方，我認(rèn)為：

　　1.PPP依舊是政府投融資優(yōu)選的一種方式

　　PPP模式作為一種舶來(lái)品，合作模式的引入，對(duì)政府的投融資決策體制，都帶來(lái)了較大的影響，雖然在推進(jìn)過(guò)程中存在種種不盡如人意的地方，如項(xiàng)目落地慢、落地難等問(wèn)題，但是也正是因?yàn)槁涞芈?，?jīng)過(guò)政府和社會(huì)資本方的雙方博弈，減少項(xiàng)目投資的盲目性，降低了政府的投資決策風(fēng)險(xiǎn)，如筆者從事的某水務(wù)一體化項(xiàng)目，由于政府前期工作不足，可研擬新建日處理3萬(wàn)噸/日的水廠(chǎng)，但社會(huì)資本進(jìn)入后，經(jīng)過(guò)對(duì)水廠(chǎng)用戶(hù)用水量調(diào)查，并對(duì)來(lái)水的水資源進(jìn)行充分論證后，新建3萬(wàn)噸/日水廠(chǎng)的來(lái)水水源是難以滿(mǎn)足的，如按原有規(guī)模建設(shè)，將會(huì)造成項(xiàng)目的極大浪費(fèi)，因此將規(guī)模變更為日處理2萬(wàn)噸/日，有效規(guī)避了投資風(fēng)險(xiǎn)，造成損失。

　　2.PPP項(xiàng)目的推進(jìn)，亟需政策松綁

　　PPP經(jīng)過(guò)幾年的推進(jìn)，有了很多成熟的經(jīng)驗(yàn)，也總結(jié)了很多教訓(xùn)，在目前“戰(zhàn)役情、保增長(zhǎng)”的大形勢(shì)下，既需要專(zhuān)項(xiàng)債資金的引入，支持新基建的建設(shè)，也需要引入社會(huì)資本方，發(fā)揮社會(huì)資本方專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量和運(yùn)營(yíng)成本的優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化投融資體制改革，因此需要政策進(jìn)一步的松綁，從項(xiàng)目篩選、項(xiàng)目入庫(kù)、項(xiàng)目績(jī)效考核等方面進(jìn)一步為項(xiàng)目松綁，加快PPP項(xiàng)目推進(jìn)落地的速度，使PPP能夠助推新基建的建設(shè)。

編輯：趙利偉