上述問題出現以后，2017年財政部開始出臺一系列約束地方融資的文件，《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財預【2017】50號)、《關于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金【2017】92號)等。PPP逐步進入新的規(guī)范整頓發(fā)展時期。

此輪對于PPP項目的整頓尤其是92號文的發(fā)布挫傷了金融機構的信心，民企面臨更大的融資壓力，很多重度參與PFI類型項目的民營企業(yè)在這一階段受到了“致命性”的打擊和損傷。比如典型的東方園林事件。(相關閱讀：東方園林PPP領域狂飆后遺癥待解 資金鏈緊張多處重大項目停工;城鎮(zhèn)污水處理20年：做大的誘惑)。這個信用崩塌的背后，也有PFI項目區(qū)別于特許經營項目的運營屬性缺乏帶來的回款保障相對較弱的本質。

圖4(E20研究院數據中心供圖)

這從E20研究院數據中心對2016~2019年水環(huán)境項目社會資本中標情況的統計分析中也可以明顯看出(圖4所示)。2017年PPP被規(guī)范整頓之后，建筑型央企份額變化不大，而平臺型國企在水環(huán)境PPP項目中的占比逐漸增大;園林類民企以及偏好投資運營項目的A方陣的占比逐漸下降，前者屬于前述的情況，以民營企業(yè)為主的企業(yè)被迫退出，后者則來自這些企業(yè)(國資也占有優(yōu)勢)的戰(zhàn)略性退出。

對于東方園林出現的問題，E20研究院執(zhí)行院長、國家發(fā)改委財政部PPP雙庫專家薛濤曾在接受媒體采訪時指出，PPP是重資產經營，如果資金鏈緊張，很容易出問題。尤其是在擴張速度特別快的情況下，更容易出問題。

薛濤指出，PPP項目可以分為兩類，一類是傳統的政府特許經營項目，如供水PPP、污水廠BOT、垃圾焚燒廠BOT等;另一類是非運營類的工程類PFI項目，如黑臭水體治理、海綿城市、園林景觀等，其基本特征是按可用性付費進行結算，沒有按量付費的機制。

“這相當于兩種不同的賽道，傳統項目是柏油路，PFI是砂石路。傳統項目運營屬性強，對政府的支付信用約束也更強。如污水處理、垃圾焚燒、環(huán)衛(wèi)項目等，如果一旦不運營，會對城市運轉、百姓生活產生重大影響。而園林景觀等工程類項目，如果地方政府財政困難，可能會找理由推遲這類項目的支付?！毖f?！皷|方園林的大部分項目都是PFI項目，且擴張速度特別快。同時，東方園林在融資方面優(yōu)勢不夠，相當于普通車在PFI的砂石路上高速行駛，當然容易甩尾。”

經歷過PPP狂飆期、整頓期，總結PPP(實際上是PFI項目或者捆綁PFI類型的PPP惹的禍)造成的一系列問題之后，地方政府發(fā)現，PPP不能承擔所有的任務，做大省級平臺才會帶來地方政府投融資空間。除了市縣政府做大其本級平臺企業(yè)外，PPP中的PFI項目(當然也包括省里籌劃的其他投融資模式)從本質上應該由“本地和尚”平臺型國有企業(yè)來承擔，他們有著天然的優(yōu)勢，包括以三峽為代表的中央級別的平臺企業(yè)和省級平臺企業(yè)(省級環(huán)保集團)。

為什么非得是“本地和尚”來念經呢?這背后的原因還得從我國特色的三大關系：央地關系、部委關系、所有制關系說起，PPP發(fā)展中出現的各種問題，都離不開這三大關系的影響。(相關新聞：薛濤：中國特色三大關系決定PPP國情)

當然，即便PPP有前述的問題，規(guī)范后作為一種市場化模式卻已經逐漸穩(wěn)定下來，在財承空間的消耗過程中，以PFI為方式的流域治理和景觀項目繼續(xù)釋放，與市縣本級平臺公司直接承接類似項目，和在南方富裕地區(qū)出現的EPCO模式操作類似項目，形成水十條激發(fā)下的這類項目的三分天下的局面。這類PFI項目一般體量比較大，建設期需要企業(yè)墊資，當需要大規(guī)模融資時，PPP項目更有利于國企參與，因為國企相對資金雄厚，承擔風險的能力也更強一些，更重要的是中國國情下，金融系統更信任國資企業(yè)，這導致國資具有更強的融資能力。

在前面的分析里可以看到，融資壓力大、協調政府的能力要求高等因素，使得有不少具有平臺屬性的國企以帶有類似市縣級平臺公司的色彩進入了PPP領域，只不過受限于市縣級平臺公司不能作為社會資本參與PPP，省級和中央級平臺屬性的國企就形成了另外一種投資平臺。同時這種模式也可以集成技術、運營等方面為一體，與地方政府接觸時在信用、協調能力和融資能力等方面也有比較優(yōu)勢。而民企融資相對較難，造成的項目現金流壓力較大，承擔的風險也相對較大。因此，PFI類的PPP項目天然地更有利于具有平臺屬性的公司來做。

反過來，其實從PPP1.0時代到2.0時代，不管是2008年之后地方政府融資平臺的發(fā)展壯大，還是2014~2017年，建筑型央企加入環(huán)保PPP戰(zhàn)隊，還是當前火熱的省級環(huán)保集團，國家融資平臺的身影一直沒有消失過，只不過有時活躍有時安靜。省級環(huán)保集團的出現從本質上講，是政府投融資行為的又一次調整，國家平臺融資再一次升溫的表現。其中，部分項目以PPP為載體，還有其他很多項目，這些省級平臺公司也在開發(fā)其他模式。

24家省級“環(huán)保類”集團深溯源大分類

平臺的產生成了行業(yè)重點關注的任務，其中，中央級平臺企業(yè)以三峽和中節(jié)能為代表，近年來在長江大保護上表現突出。(相關新聞：從初露端倪到高位引領 818長江大保護的三峽模式;  拿下巫山水環(huán)境PPP，三峽中標水務項目總投已逾330億;  【818】長江大保護任務下，三峽集團的大縱橫與大壓力;  郭亞麗：長江大保護，三峽集團干什么?怎么干?    中國節(jié)能趙友民：積極踐行主體平臺責任 共抓長江大保護)

編輯：趙凡