在PPP項目定調價環(huán)節(jié)嵌入政府成本監(jiān)審程序在增加了PPP管理復雜性的同時，也為規(guī)范科學應用PPP模式帶來相應挑戰(zhàn)。本文重點分析了如何理清PPP項目定調價與政府制定價格成本監(jiān)審關系，并且圍繞如何合理確定污水處理PPP項目的污水處理服務費單價等核心問題進行探討和分析。

在PPP項目定調價環(huán)節(jié)嵌入政府成本監(jiān)審程序在增加了PPP管理復雜性的同時，也為規(guī)范科學應用PPP模式帶來相應挑戰(zhàn)。

污水處理項目服務費價格初始定價

在污水處理PPP項目中，由投資者組建設立的項目公司承擔污水廠的投資、建設和營運任務，通過提供合格的污水處理服務，相應獲得污水處理服務費，相應實現(xiàn)成本回收和投資收益。由于污水處理服務屬于政府負有提供責任的公共產品，具有公共性要求，因此在維護投資者基本收益預期和不過度盈利的原則下，如何合理確定污水處理PPP項目的污水處理服務費單價成為各方關注的核心問題。

對于新建污水廠項目，實操中存在兩種主要定價方法。

一是“內部收益率定價法”。該方法已大量應用于以特許經營為特征的污水處理PPP項目中。在項目PPP招標決策階段，該方法以項目合作全生命周期作為計算期，根據(jù)項目總投資、處理規(guī)模、運營成本等數(shù)據(jù)，在考慮行業(yè)合理收益水平的基礎上確定項目財務內部收益率(IRR)目標值，通過現(xiàn)金流量表相應計算污水處理服務費單價，并作為招標攔標價，該價格體現(xiàn)的是行業(yè)平均生產力水平。之后通過招標競爭程序，在攔標價之下獲得污水處理服務費基本單價，作為項目的初始定價納入PPP合同，該價格體現(xiàn)了中標人的個別能力和其對投標項目的特別考量。

二是“成本監(jiān)審定價法”。早在2006年國家發(fā)展改革委即發(fā)布了《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》（令第42號令），以提高政府價格主管部門價格決策的科學性和規(guī)范定價成本監(jiān)審行為，相應相關省區(qū)和城市制定了污水處理定價成本監(jiān)審辦法。2017年，為加強對政府制定價格商品和服務的成本監(jiān)管，規(guī)范政府制定價格成本監(jiān)審行為，提高政府價格決策科學性，國家發(fā)改委發(fā)布《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》（第8號令），此前相關政策文件同時廢止。在確定污水處理廠服務費單價時，“成本監(jiān)審定價法”的思路則是按照政府制定價格成本監(jiān)審要求，以成本審核為基礎確定項目的“定價成本”，并進一步加入“合理收益”形成污水處理服務價格。該方法通常運用于由政府或政府平臺直接投資建設和營運的污水處理項目。

我們認為對于污水處理廠PPP項目的服務費定價，采用“內部收益率定價法”并配合競爭程序可充分發(fā)揮投資者在項目投資控制、成本挖掘等方面的專業(yè)能力和潛力，在投資人進入環(huán)節(jié)較“成本監(jiān)審定價法”更為充分地體現(xiàn)市場發(fā)現(xiàn)機制，更有利于政府方優(yōu)選實力投資者，并在維護投資者基本收益預期的同時，降低或控制污水處理服務費用支出。鑒于PPP項目的市場化運作特征，我們建議在初始定價環(huán)節(jié)宜盡量采用“內部收益率定價法”，而不應采用“成本監(jiān)審定價法”。

污水處理項目運營期服務費價格調整

在以往大量的污水處理PPP項目中，為應對運營期間物價波動風險，通常采用的調價方法是“百分比調價法”。該方法依托政府公布的相關統(tǒng)計指標(如CPI指標)或行業(yè)指標的變化情況測度在特定調價周期中不同風險因素對項目的影響程度，并以受相關風險因素影響的各項成本在擬調整價格構成中的比例作為權重，定期進行污水處理服務費價格調整。本文暫不探討該方法的所取得的實際調價效果，但其以政府或行業(yè)公布的相關公開指數(shù)作為依據(jù)測度項目所受風險影響的做法得到業(yè)內廣泛認同，此類風險測度指標具有發(fā)布渠道權威、數(shù)據(jù)可信度高、易于獲取和政企雙方易于達成共識等優(yōu)勢。在具體調價操作中通常也并不糾結于項目公司成本實際變動情況，而按PPP合同以相關發(fā)布指標的變化情況作為計算成本變化的依據(jù)，即可以認為，此種調價方法對標的是市場或行業(yè)的平均成本變化情況。這為項目公司不斷自覺提升管理、主動開展創(chuàng)新、提高項目投資效益提供了明顯的激勵性空間，有利于促進項目公司不斷提高污水處理服務水平，從而也有利于實現(xiàn)項目公共服務目標。

但另一方面，在實操中也可見到有政府方管理者因擔心可能出現(xiàn)“暴利”，強調對PPP項目實施成本監(jiān)審并將其應用于服務費調價中。在該做法中，政府部門定期對污水廠項目開展成本監(jiān)審，以所審核的項目公司實際發(fā)生成本情況作為項目運營期間價格調整的依據(jù)，則無疑封閉了項目公司在技術提升、管理創(chuàng)新和成本挖潛等一系列重要方面的主動性和積極性,反倒可能引致成本不斷擴張的現(xiàn)象，在項目成本管控上政府方和項目公司不能形成合力關系反而導向博弈關系，偏離通過PPP模式引入專業(yè)投資者、提升管理水平的初衷；而且為調價而定期開展專門的成本監(jiān)審，耗時長、人力和管理資源投入大，相應推高政府監(jiān)管成本。另一個不容忽視的問題是，盡管可以依托成本監(jiān)審方式取得項目公司各項實際成本情況，但如何將成本監(jiān)審成果科學運用于項目調價，依然是一個值得需要進一步研究的問題。

因此，對于包括污水處理廠在內的長周期政企合作PPP項目，針對項目運營期間相關風險變化而實施的項目調價，首要工作是在合理分擔風險的基礎上制定明確的項目調價目標，充分測試擬采用調價方法應對風險的有效性和穩(wěn)健性，并優(yōu)化和夯實有關調價的管理程序；其次才是結合政府管理者對項目管理的特殊需要，研究新增或結合其他措施(如成本監(jiān)審)的必要性和合理性。

PPP項目定調價與政府制定價格成本監(jiān)審關系

對于包括污水處理在內的PPP項目，項目服務的定價和調價直接事關投資者核心利益，而政府方也十分關心為獲得公共服務所支付對價的合理性，進而可能提出在PPP項目定調價環(huán)節(jié)嵌入政府成本監(jiān)審程序的要求。這一方面體現(xiàn)了政府方加強監(jiān)管的正常訴求，但另一方面卻在增加了PPP管理復雜性的同時，也為規(guī)范科學應用PPP模式帶來相應挑戰(zhàn)。因此，十分有必要理順PPP項目定調價與政府制定價格和成本監(jiān)審之間的關系，以有利于項目實操。

編輯：李丹