10月12日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《2021年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《2021年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，首次公布全國及各省城市生活污水集中收集率指標(biāo)。2021年城市生活污水集中收集率為68.6%，城市生活污水處理率則高達(dá)97.89%，兩個(gè)指標(biāo)差值超過29%。從中可以看出，管網(wǎng)仍然是而且將長期是水務(wù)行業(yè)亟待補(bǔ)齊的短板，而且國家對污水集中收集率指標(biāo)越來越關(guān)注。

在E20近期舉辦的論壇和沙龍上，環(huán)保企業(yè)的討論話題逐漸轉(zhuǎn)向運(yùn)營，他們越來越關(guān)心如何提升企業(yè)運(yùn)營資產(chǎn)的效率。比如，歷史積攢的管網(wǎng)問題已開始制約污水廠運(yùn)營效率。好干的事干完了，剩下的都是難啃的硬骨頭。傳統(tǒng)污水處理市場中，簡單的BOT作為品質(zhì)良好的大塊肉即將被分食完畢，管網(wǎng)由于底數(shù)不清，歷史遺留問題多，是水務(wù)市場在逐漸飽和之后，留下的一塊難啃又必須啃的硬骨頭。

01管網(wǎng)問題日益受到國家重視

近年來，管網(wǎng)問題日益得到國家的重視，這在近年來的政策文件和國家環(huán)保督察動(dòng)態(tài)中可以看出。

首先，國家出臺(tái)的多項(xiàng)政策中均對管網(wǎng)提出了明確的要求。比如，“十四五”規(guī)劃、《“十四五”全國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》中均指出，提升城鎮(zhèn)污水收集處理率，推進(jìn)城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)修復(fù)改造和全覆蓋?！丁笆奈濉背擎?zhèn)污水處理及資源化利用發(fā)展規(guī)劃》提出，“十四五”期間，新增和改造污水管網(wǎng)8萬公里。

一些地方省市的政策文件中也對管網(wǎng)的新建改造提出了明確的數(shù)量指標(biāo)。比如，《“十四五”山東省城鎮(zhèn)污水處理及資源化利用發(fā)展規(guī)劃》中提到，“十四五”期間，山東省新建改造修復(fù)城市污水管網(wǎng)5000 公里，改造城市市政雨污合流管網(wǎng)3434公里?！顿F州省城鎮(zhèn)生活污水治理三年攻堅(jiān)行動(dòng)方案（2022—2024年）》提到，2022年~2024年，城鎮(zhèn)生活污水管網(wǎng)共建設(shè)改造3000公里。

其次，管網(wǎng)問題在近幾年中央環(huán)保督察中多次上榜。比如，在某次中央環(huán)保督察中，督察組發(fā)現(xiàn)，江蘇淮安的城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)建設(shè)、雨污分流改造不到位，導(dǎo)致生活污水直排問題普遍。在鹽河的城區(qū)段，約3公里的河道內(nèi)就有5個(gè)雨水排口晴天直排污水，在河面上形成了一個(gè)明顯污染帶。

督察中，管網(wǎng)缺失、混錯(cuò)接、年久失修的問題突出，污水無法得到有效收集，污水直排亂排現(xiàn)象嚴(yán)重。污水廠進(jìn)水COD濃度偏低，有的地方甚至出現(xiàn)“清水進(jìn)、清水出”的現(xiàn)象。管網(wǎng)建設(shè)滯后還會(huì)引起水質(zhì)污染、黑臭水體和面源污染。

在環(huán)保督察和國家政策的合力推動(dòng)下，管網(wǎng)領(lǐng)域?qū)⑨尫懦龈嗟氖袌鰴C(jī)會(huì)。

02管網(wǎng)市場化，是廠網(wǎng)一體化市場化的關(guān)鍵一步

在“2022（第二十屆）水業(yè)戰(zhàn)略論壇”上，教授級(jí)高級(jí)工程師、中規(guī)院（北京）規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司生態(tài)市政院院長王家卓表示，雖然我國城市水環(huán)境系統(tǒng)改善非常明顯，但由于歷史欠賬多，目前整體仍處于較為脆弱的平衡中，主要體現(xiàn)在冗余度不夠，抗干擾能力較差，總體韌性不足。其中，廠網(wǎng)不匹配，尤其是管網(wǎng)不能與污水處理廠的處理能力和空間布局相匹配是一大具體表現(xiàn)。

以前的污水處理市場化項(xiàng)目中廠網(wǎng)都是分離的，管網(wǎng)由政府來管，廠區(qū)采用BOT模式。近年來，廠網(wǎng)不匹配的問題逐漸引起住建部的重視。但是，近年來簡單的通過2014年以來的PPP模式項(xiàng)下的廠網(wǎng)一體化的市場化模式目前看存在很多問題，管網(wǎng)部分重工程輕運(yùn)營情況嚴(yán)重，達(dá)不到一體化的目標(biāo)。

近年來，通過參加三峽集團(tuán)的一些課題研究，E20研究院執(zhí)行院長薛濤認(rèn)為，主要是BOT的保底量和水質(zhì)約定的結(jié)算模式和廠網(wǎng)聯(lián)調(diào)的需求不匹配，而管網(wǎng)由于沒有收費(fèi)權(quán)和項(xiàng)目邊界模糊等原因，所以無法建立長期的可融資模式，以及激勵(lì)相容的市場化機(jī)制。

薛濤在《濤似連山噴雪來——薛濤解析中國式環(huán)保PPP》一書中強(qiáng)調(diào)，廠網(wǎng)一體化項(xiàng)目中，對社會(huì)資本而言，無論是新建管網(wǎng)還是存量管網(wǎng)，均存在考核管理和運(yùn)營維護(hù)難度較大的問題。存量管網(wǎng)目前質(zhì)量普遍不佳，導(dǎo)致污染物未能全部送到污水廠或者外水進(jìn)入濃度降低導(dǎo)致污水廠削減效率低下，而修復(fù)資金需求缺口大，又無法通過市場化方式獲得融資，是當(dāng)前制約管網(wǎng)提升的核心難點(diǎn)。新建管網(wǎng)方面，在實(shí)際項(xiàng)目開展中由于近年來建設(shè)的污水廠規(guī)模越來越小，收集范圍相對分散，帶來了管網(wǎng)投資遠(yuǎn)高于污水廠投資，且建設(shè)質(zhì)量不高留下隱患，其他問題也是類似存量管網(wǎng)。

從環(huán)境綜合治理的角度，廠網(wǎng)一體化理念均為效果導(dǎo)向，是從頂層規(guī)劃思考的環(huán)境綜合治理體系。E20研究院認(rèn)為廠網(wǎng)一體化可以繼續(xù)積極摸索，但要在其他配套機(jī)制上有大突破才可能真正有所成效。

管網(wǎng)是污水市場化的重要因素，管網(wǎng)的市場化也是目前管網(wǎng)問題的一個(gè)非常重要的突破口。企業(yè)也在研究是否可以將管網(wǎng)做成資產(chǎn)，探索管網(wǎng)市場化、資本化和金融化的可行性，通過什么樣的商業(yè)模式落地，才能真正將管網(wǎng)轉(zhuǎn)化為企業(yè)的運(yùn)營資產(chǎn)。三峽集團(tuán)提出的水管家模式的背后，薛濤認(rèn)為也有在這方面進(jìn)行探索的考量。

03光大、北控等龍頭企業(yè)紛紛布局，廠網(wǎng)一體化的不同商業(yè)模式探索

雖然目前廠網(wǎng)一體化在推廣實(shí)施過程中還存在很多問題，但是中國水網(wǎng)發(fā)現(xiàn)，這些年，一些地方政府以及環(huán)保企業(yè)也在努力摸索，期待能夠找尋一種有效的方式。

在技術(shù)路線和投資分配角度，在斷面水質(zhì)考核和系列提質(zhì)增效文件的雙重壓力下，相關(guān)項(xiàng)目需求從源頭“分類”收集滯凈到干管維護(hù)整修到末端削污調(diào)蓄都有分布。

比如，在前端一些有條件的城市希望做全分流，結(jié)合綠化改造做好海綿，同時(shí)在源頭小區(qū)末梢排水管網(wǎng)改造和維護(hù)上花更多的力氣，如珠海等。這部分工作的工作量繁瑣，總投資很大，時(shí)間周期也非常長，政企界面的協(xié)調(diào)糾葛非常復(fù)雜，包括后期的管理，從長期看對于提質(zhì)增效幫助很大，而短期應(yīng)對斷面考核并不能立竿見影。但是，從長期來而言，對污水處理廠效率提升、河道分散生態(tài)補(bǔ)水效果以及利用自然的力量和百姓對生態(tài)景觀的獲得感，這種路線都有很高的生態(tài)價(jià)值。

從商業(yè)模式角度來講，正是因?yàn)樯鲜鲞@些地區(qū)的生態(tài)改造工作的任務(wù)邊界非常模糊，時(shí)序長，資金投入量也難以估計(jì)，而項(xiàng)目內(nèi)容會(huì)根據(jù)各地的情況，甚至是各個(gè)區(qū)、各個(gè)小區(qū)的情況而完全不同。這些地區(qū)的項(xiàng)目往往不能通過PPP或EPCO的“會(huì)戰(zhàn)式”的模式來完成，而是更適合地方水司來操作，比如珠海水控集團(tuán)、北京排水集團(tuán)等。

同時(shí)，雨污（包括客水）的錯(cuò)接混接改造，管道漏損、清淤等這類維護(hù)工作，建設(shè)任務(wù)所需要的投資大，時(shí)間長，效果也不能迅速體現(xiàn)，然而又是繞不過去的任務(wù)。在未來4、5年中，諸如廈門安越、中儀股份這類技術(shù)型企業(yè)在管網(wǎng)的維護(hù)和治理上將會(huì)有很多項(xiàng)目機(jī)會(huì)。中國水網(wǎng)從全國公共資源交易平臺(tái)上了解到，政府一般將這類項(xiàng)目通過政府采購或者工程建設(shè)的方式，授權(quán)給專業(yè)的管道運(yùn)維修復(fù)提供商來做。

但是在主干管部分到后面的溢流調(diào)蓄凈化以及沿河的雨水、污水分散處理等末梢類項(xiàng)目，更容易通過PPP及特許經(jīng)營和購買服務(wù)長期化等變通的，但是不夠嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的市場化模式來開展。值得關(guān)注的是，企業(yè)推動(dòng)管網(wǎng)運(yùn)維市場化上近年來正在深入展開探索。以前傳統(tǒng)水務(wù)項(xiàng)目中，特許經(jīng)營環(huán)保的范圍局限于污水廠，如今出現(xiàn)了一些局部案例，范圍逐漸擴(kuò)大到將管網(wǎng)納入范圍，理論上而言，這個(gè)方式不夠嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，但是時(shí)事所迫，未來如何進(jìn)展有待觀察。從合規(guī)安全角度而言，管網(wǎng)納入項(xiàng)目范圍的市場化方式，還是采用PPP相對可取。

如長江生態(tài)環(huán)保集團(tuán)、三峽綠色發(fā)展有限公司、首創(chuàng)生態(tài)環(huán)保集團(tuán)中標(biāo)的安陸市城市生活污水處理廠二期擴(kuò)建及管網(wǎng)工程PPP項(xiàng)目。項(xiàng)目由乙方負(fù)責(zé)新建污水處理廠及新建管網(wǎng)項(xiàng)目設(shè)施的投融資、施工圖設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)、移交，并享有獲取服務(wù)費(fèi)及相關(guān)收入的權(quán)利。項(xiàng)目將管網(wǎng)部分納入到績效考核范圍內(nèi)，管網(wǎng)運(yùn)維成本單價(jià)為1.2萬元/km。其中，運(yùn)維績效考核分為對污水處理廠運(yùn)維績效考核和對管網(wǎng)運(yùn)維績效考核兩部分。管網(wǎng)運(yùn)營期績效考核指標(biāo)主要包含項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目效果和項(xiàng)目管理3類一級(jí)指標(biāo)，項(xiàng)目運(yùn)營等6類二級(jí)指標(biāo)，日常維護(hù)制度等21 類三級(jí)指標(biāo)。政府實(shí)際支付給項(xiàng)目公司的可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)維服務(wù)費(fèi)，以應(yīng)付額度100％為基準(zhǔn)，與考核結(jié)果直接掛鉤。管網(wǎng)績效考核結(jié)果分為四級(jí)：優(yōu)秀、良好、一般、不合格。當(dāng)總分小于60分時(shí)，當(dāng)期可以不予支付，項(xiàng)目公司必須在規(guī)定期限內(nèi)完成 整改并提交整改報(bào)告。整改通過后，政府按照整改后的得分計(jì)算該期運(yùn)維服務(wù)費(fèi)和可用性服務(wù)費(fèi)并支付給項(xiàng)目公司。整改后績效考核得分仍在60分以下的或運(yùn)營期內(nèi)績效考核得分低于60分的次數(shù)累計(jì)超過3次的，啟動(dòng)違約條款。

瑞安市公用事業(yè)投資集團(tuán)有限公司中標(biāo)的瑞安市全域污水處理廠網(wǎng)一體化PPP項(xiàng)目采用TOT（轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營-移交）運(yùn)作方式轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)。項(xiàng)目合作期內(nèi)，由乙方負(fù)責(zé)項(xiàng)目范圍內(nèi)管網(wǎng)及其配套設(shè)施的運(yùn)營維護(hù)，甲方應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目協(xié)議的規(guī)定向乙方支付污水處理服務(wù)費(fèi)和管網(wǎng)及其配套設(shè)施服務(wù)費(fèi)，管網(wǎng)及其配套設(shè)施運(yùn)營維護(hù)服務(wù)費(fèi)單價(jià)3.73萬元/公里·年。管網(wǎng)及其配套設(shè)施評(píng)價(jià)委員會(huì)由甲方及實(shí)際負(fù)責(zé)該管網(wǎng)監(jiān)管范圍的相應(yīng)鎮(zhèn)街人員組成?？冃гu(píng)價(jià)結(jié)果以甲方為主、鎮(zhèn)街評(píng)價(jià)結(jié)果作為甲方考核參考。本項(xiàng)目管網(wǎng)及配套設(shè)施運(yùn)維績效評(píng)價(jià)從基礎(chǔ)管理、運(yùn)維管理、泵站管理、其他等4個(gè)維度進(jìn)行，執(zhí)行考核指標(biāo)百分制。

管網(wǎng)市場化的探索除了在廠網(wǎng)一體化項(xiàng)目上體現(xiàn)之外，“水環(huán)境綜合整治+管網(wǎng)”項(xiàng)目也是一個(gè)探索。如江蘇環(huán)保產(chǎn)業(yè)股份有限公司、陜西建工機(jī)械施工集團(tuán)有限公司聯(lián)合體中標(biāo)的揚(yáng)州市江都區(qū)南區(qū)水生態(tài)環(huán)境整治工程特許經(jīng)營項(xiàng)目，采取的是“可行性缺口補(bǔ)助”的特許經(jīng)營模式（投資-建設(shè)-運(yùn)營-移交），特許經(jīng)營期為13.5年。項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容包括市政排水管網(wǎng)完善及修復(fù)工程、居住小區(qū)排水管網(wǎng)完善工程、泵站擴(kuò)建工程、河道治理工程及景觀亮化工程。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)達(dá)標(biāo)區(qū)范圍內(nèi)的市政污水管網(wǎng)、污水泵站、河道水生態(tài)環(huán)境和河道沿線景觀綠化進(jìn)行管養(yǎng)維護(hù)。項(xiàng)目公司通過政府可行性缺口補(bǔ)助的形式彌補(bǔ)其建設(shè)投資、運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用、規(guī)費(fèi)及稅費(fèi)等，并實(shí)現(xiàn)合理的投資回報(bào)。本項(xiàng)目以社會(huì)公益性為主，投資額較大，經(jīng)營性收入不足以滿足項(xiàng)目公司的成本回收和合理回報(bào)，須由政府給予項(xiàng)目公司可行性缺口補(bǔ)助。

可以看到，“管網(wǎng)+”項(xiàng)目正在不斷釋放。比如，重慶市榮昌區(qū)鎮(zhèn)街污水收集處理“廠網(wǎng)一體”PPP項(xiàng)目、江西南昌新建區(qū)污水廠網(wǎng)一體化項(xiàng)目、東?？h城南污水處理廠及配套管網(wǎng)工程PPP項(xiàng)目江西上饒市中心城區(qū)水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目（一期）等。

污水廠網(wǎng)一體化項(xiàng)目有利于污水處理規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)考量，避免管網(wǎng)滯后導(dǎo)致的污水處理設(shè)施“曬太陽”的問題，也有利于提升污水運(yùn)營效率。但是在實(shí)際項(xiàng)目開展中，廠網(wǎng)一體化項(xiàng)目以何種商業(yè)模式才能被企業(yè)承接，以及管網(wǎng)的付費(fèi)機(jī)制、考核標(biāo)準(zhǔn)、保底量等問題仍需要繼續(xù)探索。在新商業(yè)模式下的未來管網(wǎng)市場中，相信更多的企業(yè)會(huì)在其中找到自己的發(fā)展空間，期待未來行業(yè)能夠探索出更加完善的商業(yè)模式，也期待三峽集團(tuán)的長江生態(tài)環(huán)保公司的水管家模式能為大家走出一條新路。

編輯：李丹