2025年，中國(guó)環(huán)保行業(yè)集中出現(xiàn)多起污水處理廠特許經(jīng)營(yíng)權(quán)被提前終止的案例。這一波“分手潮”背后的原因可真是一出“羅生門”。除了企業(yè)自身違約，還有城市規(guī)劃調(diào)整、國(guó)家新政策出臺(tái)，甚至進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法正常運(yùn)營(yíng)等各種意想不到的狀況。

不過(guò)，無(wú)論“分手”理由多充分，核心爭(zhēng)議點(diǎn)往往很現(xiàn)實(shí)——補(bǔ)償多少錢？怎么補(bǔ)？這直接關(guān)系到企業(yè)前期砸下去的真金白銀能不能回本，也影響到雙方能否體面“分手”，以及再合作的可能。

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特許經(jīng)營(yíng)權(quán)提前收回：補(bǔ)償款成“救命錢”，也是博弈焦點(diǎn)

因干擾監(jiān)測(cè)設(shè)備一審被刑事定罪，29年特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目遭提前收回！

2025年，中國(guó)環(huán)保行業(yè)集中出現(xiàn)多起污水處理廠特許經(jīng)營(yíng)權(quán)被提前終止的案例。這一波“分手潮”背后的原因可真是一出“羅生門”。除了企業(yè)自身違約，還有城市規(guī)劃調(diào)整、國(guó)家新政策出臺(tái)，甚至進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法正常運(yùn)營(yíng)等各種意想不到的狀況。

不過(guò)，無(wú)論“分手”理由多充分，核心爭(zhēng)議點(diǎn)往往很現(xiàn)實(shí)——補(bǔ)償多少錢？怎么補(bǔ)？這直接關(guān)系到企業(yè)前期砸下去的真金白銀能不能回本，也影響到雙方能否體面“分手”，以及再合作的可能。

01. 2025年，多家污水廠特許經(jīng)營(yíng)權(quán)被提前終止

華昊水務(wù)：

2025年3月18日，平南縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局發(fā)布公告，決定解除與廣西平南縣華昊水務(wù)有限公司簽訂的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，并收回授予華昊水務(wù)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。2018年2月5日，平南縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局與華昊水務(wù)簽訂《廣西壯族自治區(qū)貴港市“十三五”鎮(zhèn)級(jí)污水處理廠及配套管網(wǎng)ppp項(xiàng)目（第二批）平南縣鎮(zhèn)級(jí)污水處理廠及配套管網(wǎng)ppp項(xiàng)目之特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》。今年6月18日，平南縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局再發(fā)公告，自2025年6月19日起，對(duì)平南縣鎮(zhèn)級(jí)污水處理廠及配套管網(wǎng)PPP項(xiàng)目實(shí)施接管。郴電國(guó)際：2025年7月2日，郴電國(guó)際發(fā)布公告稱，郴電國(guó)際全資子公司格瑞環(huán)保向郴州市城管局申請(qǐng)的1億元特許經(jīng)營(yíng)權(quán)終止補(bǔ)償款已全額到賬，加上此前已收到的4000萬(wàn)元和24827萬(wàn)元，因相關(guān)部門提前收回格瑞環(huán)保運(yùn)營(yíng)的郴州市第二、第四污水處理廠補(bǔ)償款總額3.8827億元全部?jī)冬F(xiàn)。據(jù)了解，郴電國(guó)際為當(dāng)?shù)貒?guó)資企業(yè)，由郴州市國(guó)資委實(shí)際控制。2018年12月，格瑞環(huán)保與郴州市城市管理和綜合執(zhí)法局簽訂了《郴州市第二、第四污水處理廠PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，根據(jù)約定，項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期限為三十年。2021年8月，郴電國(guó)際又披露稱，格瑞環(huán)保收到郴州市城市管理和綜合執(zhí)法局的通知，擬提前終止《郴州市第二、第四污水處理廠PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，其資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓由郴州市政府收購(gòu)。

興源環(huán)境：

2025年8月，興源環(huán)境發(fā)布公告稱，經(jīng)友好協(xié)商，詔安縣四都鎮(zhèn)人民政府、漳州興源水務(wù)有限公司、詔安工業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)與公司一致同意提前終止福建省詔安縣城東污水處理項(xiàng)目協(xié)議。據(jù)悉，2016年 6 月，興源環(huán)境子公司漳州興源水務(wù)有限公司與詔安縣四都鎮(zhèn)人民政府簽訂了《福建省詔安縣城東污水處理廠BOT 項(xiàng)目投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》。2019 年6月，該項(xiàng)目開(kāi)始正式運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期為 29 年。

海天股份與北控水務(wù)：

2025年7月15日，海天股份發(fā)布公告稱，天府海天因與四川天府新區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、四川天府新區(qū)管理委員會(huì)存在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同糾紛，雙方未能就賠償金額達(dá)成一致，遂向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟，索賠金額2.75億元。中科成環(huán)保集團(tuán)有限公司也于今年6月就華陽(yáng)污水處理廠（一期）特許經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛提起了訴訟。2006年3月，北控水務(wù)集團(tuán)旗下最主要的業(yè)務(wù)實(shí)體之一——中科成環(huán)保集團(tuán)有限公司以BOT方式建設(shè)、運(yùn)營(yíng)華陽(yáng)污水處理廠（一期）；2011年6月，海天股份全資子公司雙流海天水務(wù)有限公司以BOT方式建設(shè)、運(yùn)營(yíng)華陽(yáng)第一污水處理廠（二期）。但后來(lái)受雙流縣撤縣設(shè)區(qū)的影響，這兩座污水處理廠的歸屬也發(fā)生了變化。后來(lái)，華陽(yáng)中科成與天府海天先后分別與天府新區(qū)管委會(huì)簽訂補(bǔ)充協(xié)議，并各自約定特許經(jīng)營(yíng)期。按照協(xié)議來(lái)看，目前華陽(yáng)中科成擁有的一期項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)距離到期還有大約7年時(shí)間，天府海天擁有的二期項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)距離到期約15年。

創(chuàng)業(yè)環(huán)保：

11月17日，創(chuàng)業(yè)環(huán)保發(fā)布公告稱，公司董事會(huì)同意終止實(shí)施恩施市大沙壩一期、二期(譚家壩)污水處理廠及配套管網(wǎng)工程特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。創(chuàng)業(yè)環(huán)保表示，項(xiàng)目公司清算總金額可覆蓋累計(jì)投入資金（含應(yīng)付未付款項(xiàng)），實(shí)現(xiàn)投資資金平衡，不會(huì)對(duì)公司經(jīng)營(yíng)發(fā)展產(chǎn)生影響。后續(xù)創(chuàng)業(yè)環(huán)保、武漢市政及項(xiàng)目公司持續(xù)與恩施市住建局等部門溝通終止相關(guān)安排并達(dá)成共識(shí)。

南水北調(diào)集團(tuán)：在供水領(lǐng)域，也存在同樣的情況。10月22日，襄城縣水利局宣布，與中國(guó)南水北調(diào)集團(tuán)水網(wǎng)水務(wù)投資有限公司聯(lián)合體簽訂的襄城縣城鄉(xiāng)供水一體化特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目合同終止。

02. 復(fù)雜形勢(shì)下，地方解約的原因復(fù)雜多樣

當(dāng)前，環(huán)保行業(yè)面臨的內(nèi)外部挑戰(zhàn)紛繁復(fù)雜，有關(guān)部門提前回收污水處理廠特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的原因也復(fù)雜多樣，并非單一因素導(dǎo)致，可歸納為以下幾個(gè)主要類別：

1、項(xiàng)目公司嚴(yán)重違約與履約能力不足

這是最直接、最典型的原因，主要體現(xiàn)在華昊水務(wù)的案例中。據(jù)平南縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局發(fā)布的公告，終止特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的原因?yàn)?，華昊水務(wù)在履行協(xié)議過(guò)程中存在以下嚴(yán)重違約行為：未能全面履行特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定的義務(wù)；未按約定提供履約擔(dān)保保函；未在約定建設(shè)期（2年）內(nèi)竣工并通過(guò)竣工驗(yàn)收；未完善寺面鎮(zhèn)、大鵬鎮(zhèn)、大坡鎮(zhèn)、六陳鎮(zhèn)、大新鎮(zhèn)、大洲鎮(zhèn)、武林鎮(zhèn)、安懷鎮(zhèn)、東華鎮(zhèn)、同和鎮(zhèn)等10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的配套管網(wǎng)等。在這種情況下，甲方回收經(jīng)營(yíng)權(quán)是基于合同條款，因項(xiàng)目公司未能履行其基本合同義務(wù)，為確保公共服務(wù)的連續(xù)性和質(zhì)量而采取的合法、必要的救濟(jì)措施。

2、因公共利益和城市發(fā)展需要

海天股份與北控水務(wù)由于地方規(guī)劃問(wèn)題，而被迫面對(duì)的“鄰避問(wèn)題”是非常典型的案例。隨著城市擴(kuò)張，原本位于城市邊緣的兩座污水廠被居民區(qū)包圍，原有的污水處理設(shè)施遭遇了“鄰避”，新建居住區(qū)居民多次投訴和反饋污水處理廠選址不合理。迫于壓力，當(dāng)?shù)貙で髮?duì)兩座污水廠提標(biāo)改造，但該方案于2019年在公共參與中被否決。但是當(dāng)?shù)卦谖唇獬卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議的情況下，籌劃關(guān)停拆除上述兩座污水廠，并在相同區(qū)位規(guī)劃另建地埋式污水處理廠的行為也引發(fā)了之后的矛盾。郴電國(guó)際全資子公司格瑞環(huán)保面臨的情況比較類似。其項(xiàng)目終止原因?yàn)楦鶕?jù)當(dāng)?shù)氐挠嘘P(guān)戰(zhàn)略協(xié)議，擬由長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)保集團(tuán)負(fù)責(zé)投資建設(shè)郴州市中心城區(qū)水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目，格瑞環(huán)保提前終止退出特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議是為滿足公共利益的需要。這是一種基于更高層次的城市發(fā)展規(guī)劃和資源整合需要而進(jìn)行的戰(zhàn)略性調(diào)整。

3、國(guó)家宏觀政策調(diào)整

創(chuàng)業(yè)環(huán)保是直接受115號(hào)文的影響。據(jù)悉，2024年2月4日，創(chuàng)業(yè)環(huán)保項(xiàng)目公司接到恩施相關(guān)部門通知，要求按照115號(hào)文進(jìn)行整改。當(dāng)?shù)匾员卷?xiàng)目終止特許經(jīng)營(yíng)的方式向湖北省發(fā)改委報(bào)送了整改方案，并召開(kāi)專題會(huì)明確終止相關(guān)事宜。南水北調(diào)集團(tuán)投建的襄城縣城鄉(xiāng)供水一體化特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目終止理由同樣與此有關(guān)。襄城縣水利局表示，在項(xiàng)目合作推進(jìn)過(guò)程中由于非乙方原因?qū)е马?xiàng)目實(shí)施的邊界條件發(fā)生變化，實(shí)質(zhì)性背離了招標(biāo)文件、特許經(jīng)營(yíng)方案，包括終端收費(fèi)權(quán)問(wèn)題、自備井關(guān)停問(wèn)題、工業(yè)水費(fèi)問(wèn)題以及征遷安置費(fèi)用問(wèn)題四個(gè)方面，現(xiàn)采購(gòu)人與中標(biāo)單位協(xié)商簽訂項(xiàng)目合同終止。此類回收是“合規(guī)性”回收，在國(guó)家層面進(jìn)行政策糾偏和規(guī)范管理時(shí)，地方必須服從頂層設(shè)計(jì)，對(duì)不符合新政策的存量項(xiàng)目進(jìn)行清理，即使項(xiàng)目本身可能正在正常運(yùn)營(yíng)。

4、客觀情況變化導(dǎo)致合同基礎(chǔ)喪失

興源環(huán)境的公告中明確提到了“環(huán)保政策變化”和“進(jìn)水超標(biāo)”等客觀原因。興源環(huán)境公告解釋稱：“因城東污水處理廠的進(jìn)水濃度多數(shù)時(shí)間仍然嚴(yán)重超過(guò)其設(shè)計(jì)處理能力，漳州興源雖采取工藝調(diào)整等多種措施盡力解決相關(guān)問(wèn)題，仍無(wú)法保證處理后的污水穩(wěn)定達(dá)標(biāo)”。環(huán)保政策趨嚴(yán)可能要求處理標(biāo)準(zhǔn)大幅提升，導(dǎo)致原項(xiàng)目技術(shù)或經(jīng)濟(jì)上不可行?！斑M(jìn)水超標(biāo)”則意味著上游來(lái)水水質(zhì)長(zhǎng)期超過(guò)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，損壞處理工藝，導(dǎo)致出水不達(dá)標(biāo)，而這并非項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)能完全控制的風(fēng)險(xiǎn)。此類回收屬于“協(xié)商性”回收。合同履行的基礎(chǔ)環(huán)境已發(fā)生根本性改變，繼續(xù)履行對(duì)雙方都可能不公或無(wú)法實(shí)現(xiàn)。通過(guò)友好協(xié)商提前終止并給予合理補(bǔ)償，對(duì)政府和項(xiàng)目公司而言都是一種理性的風(fēng)險(xiǎn)化解方式。

03. 爭(zhēng)議的核心：補(bǔ)償金額的確定以及能否達(dá)成一致

污水處理廠等環(huán)保項(xiàng)目往往在前期需要投入大量資本用于土地、廠房、設(shè)備和技術(shù)。特許經(jīng)營(yíng)期被迫中斷，意味著企業(yè)通過(guò)長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)收回投資并盈利的商業(yè)模式被打破。此外，當(dāng)前環(huán)保企業(yè)面臨回款難、資金鏈緊張的情況，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的中端將對(duì)企業(yè)的現(xiàn)金流形成巨大的挑戰(zhàn)。

因此，除了企業(yè)嚴(yán)重違約的情況外，在其他情況下，相關(guān)部門通常需要對(duì)項(xiàng)目公司前期的投資進(jìn)行補(bǔ)償，在這一過(guò)程中時(shí)常引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)補(bǔ)償金額進(jìn)行評(píng)估。補(bǔ)償金額的確定以及能否達(dá)成一致，是終止過(guò)程是否順利的核心。

中國(guó)水網(wǎng)此前曾報(bào)道，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2020年至今，全國(guó)有過(guò)公開(kāi)報(bào)道的類似事件中，至少發(fā)生25起污水處理、水環(huán)境綜合整治、餐廚垃圾等領(lǐng)域項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)提前收回事件，其中大約60%的項(xiàng)目能夠通過(guò)市場(chǎng)化回購(gòu)實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡（特許經(jīng)營(yíng)權(quán)提前收回：補(bǔ)償款成“救命錢”，也是博弈焦點(diǎn)）。

在2025年出現(xiàn)的這些案例中，甲方基本上都表示會(huì)補(bǔ)償環(huán)保企業(yè)。

如郴電國(guó)際就在今年發(fā)布的公告稱，因當(dāng)?shù)靥崆笆栈馗袢瓠h(huán)保運(yùn)營(yíng)的郴州市第二、第四污水處理廠補(bǔ)償款總額3.8827億元全部?jī)冬F(xiàn)。郴電國(guó)際還表示，本次收到的污水廠項(xiàng)目補(bǔ)償款將對(duì)公司的現(xiàn)金流產(chǎn)生積極影響，有利于公司的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

平南縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局也表示，華昊水務(wù)將項(xiàng)目資產(chǎn)移交后，平南縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局依據(jù)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估結(jié)果依法進(jìn)行補(bǔ)償。興源環(huán)境在公告中表示，有關(guān)部門將按照評(píng)估價(jià)值約2895萬(wàn)元回購(gòu)該項(xiàng)目相關(guān)權(quán)益。

襄城縣水利局則在公告提出，鑒于南水北調(diào)集團(tuán)聯(lián)合體在襄城項(xiàng)目投標(biāo)、籌備、調(diào)研等工作中已經(jīng)支出了相應(yīng)費(fèi)用，經(jīng)甲乙雙方共同確認(rèn)，甲方補(bǔ)償乙方人民幣2347084.06元。

但由于評(píng)估和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同，導(dǎo)致雙方無(wú)法達(dá)成一致，最后對(duì)簿公堂的案例也有不少。如前文提到的海天股份及北控旗下公司被收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的案例，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的解除導(dǎo)致兩公司投建的廠區(qū)已“荒廢”，政府方聘請(qǐng)第三方評(píng)估單位評(píng)估廠區(qū)資產(chǎn)殘值，提出補(bǔ)償意見(jiàn)，但政企雙方未能就賠償金額達(dá)成一致。由此，兩家企業(yè)于2025年6月先后就此事提起了訴訟。

雙方應(yīng)如何確定補(bǔ)償機(jī)制和回購(gòu)價(jià)格？從相關(guān)案例可以看出，個(gè)案補(bǔ)償機(jī)制不盡相同，但補(bǔ)償范圍總體涵蓋投資本金、廠區(qū)運(yùn)營(yíng)相關(guān)的有形及無(wú)形資產(chǎn)、歷史欠費(fèi)及逾期利息，還涉及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)終止的專項(xiàng)補(bǔ)償。對(duì)企業(yè)而言，其融資結(jié)構(gòu)通?；谔卦S經(jīng)營(yíng)全周期設(shè)計(jì)，提前終止將導(dǎo)致企業(yè)損失整個(gè)協(xié)議期內(nèi)的預(yù)期收益。因此，補(bǔ)償評(píng)估需突破單純資產(chǎn)殘值核算，將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議剩余年限的合理收益納入考量范疇。

北京萬(wàn)庫(kù)信息咨詢有限公司總法律顧問(wèn)劉敬霞在接受中國(guó)水網(wǎng)采訪時(shí)曾指出，通常要按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的約定來(lái)確定；約定不清或未約定的，可以參考行業(yè)管理、援引相關(guān)法規(guī)政策通過(guò)談判進(jìn)行協(xié)商確定；如果協(xié)商無(wú)法達(dá)成共識(shí)，就需要通過(guò)訴訟或約定的仲裁機(jī)制解決爭(zhēng)議。

劉敬霞特別指出，從企業(yè)方來(lái)講，要在最初談判、簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的時(shí)候就予以明確、詳細(xì)地約定，不留爭(zhēng)議隱患；其次是在協(xié)議執(zhí)行過(guò)程中對(duì)不清晰、不明確的內(nèi)容或合同漏洞、前后不一致的矛盾或沖突之處進(jìn)行補(bǔ)救約定、澄清；爭(zhēng)議發(fā)生后也要爭(zhēng)取進(jìn)行協(xié)商。

04. 寫在最后

在當(dāng)前復(fù)雜形勢(shì)下，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)與不確定性。上述案例為有關(guān)部門和環(huán)保企業(yè)都提供了重要啟示。

對(duì)甲方而言，在因公共利益或政策變化終止協(xié)議時(shí)，建立合法、公平的補(bǔ)償機(jī)制至關(guān)重要；對(duì)企業(yè)而言，則需要在項(xiàng)目初期就在協(xié)議中明確約定退出與補(bǔ)償條款，并加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與管理能力，以應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的政策變化與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

編輯：趙凡