中國水務(wù)發(fā)展已經(jīng)跨越了百年征程，在新周期下，面對眾多不確定性帶來的重重困惑，已經(jīng)揚(yáng)帆起航的水務(wù)新百年正面臨新的方向。在此背景下，“水務(wù)百年會客廳”應(yīng)勢而生。

“水務(wù)百年會客廳”至今已舉辦兩期，每一期的成果都會匯編成《青綠書》供行業(yè)參考，期望讓行業(yè)熱點難點問題得到充分討論，并達(dá)成共識和清晰的解決路徑。

近日，第二期《青綠書》正式發(fā)布，聚焦“污水處理價費改革”。中國環(huán)境報記者就相關(guān)內(nèi)容專訪了《青綠書》作者之一E20研究院院長傅濤老師，就“排水管網(wǎng)價費難題”，從長三角地區(qū)的供排水價費機(jī)制改革實踐出發(fā)，分析排水管網(wǎng)價費機(jī)制改革中的落地難點與破題良策。

“讓水務(wù)企業(yè)長期墊付資金不僅違背市場規(guī)律，還將直接沖擊公共服務(wù)供給的可持續(xù)性?！碧峒拔覈畡?wù)行業(yè)面臨的多重挑戰(zhàn)，E20研究院院長、北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院產(chǎn)學(xué)研中心主任傅濤表達(dá)了他的擔(dān)憂。

據(jù)E20研究院的統(tǒng)計調(diào)查，我國污水處理費賬期平均達(dá)1年，缺口約2000億元。2025年上半年，缺口額呈上升趨勢，不少水務(wù)企業(yè)只收到包括保障電費、藥劑費、人工費在內(nèi)的“三保”費用，其他費用則長期拖欠。

傅濤告訴記者，當(dāng)水務(wù)行業(yè)邁入高質(zhì)量發(fā)展新階段，那些“好解決的問題”已基本破題，留下的大多是難啃的“硬骨頭”。面對體制機(jī)制壁壘、巨額收費缺口以及多部門協(xié)同的復(fù)雜挑戰(zhàn)，水務(wù)價費機(jī)制改革已進(jìn)入攻堅克難“深水區(qū)”。

在這個過程中，如何平衡公平與效率、厘清政府與市場邊界，成為行業(yè)能否實現(xiàn)可持續(xù)運營的關(guān)鍵課題。

破除多重障礙，探索將管網(wǎng)運維成本納入水價

中國環(huán)境報：我國多地積極探索推行廠網(wǎng)一體化改革的背景是什么?

傅濤：“廠網(wǎng)分離”的運營模式導(dǎo)致污水處理廠與污水收集管網(wǎng)的管理脫節(jié)，環(huán)境效益難以充分顯現(xiàn)。廠網(wǎng)一體化的核心是解決“廠”和“網(wǎng)”分離的弊端，將污水管網(wǎng)的管理、運維與污水處理廠的責(zé)任進(jìn)行整合，形成一個完整的污水處理系統(tǒng)?？梢哉f，沒有管網(wǎng)的污水處理系統(tǒng)不完整，長期不完整后果很嚴(yán)重。推動廠網(wǎng)一體化是當(dāng)前大部分城市水務(wù)行業(yè)改革的首要步驟。

與此相對應(yīng)，供排一體化則是更高級、更系統(tǒng)的整合，旨在實現(xiàn)從源頭到末端的全程管理，將供水系統(tǒng)和排水系統(tǒng)視為一個有機(jī)整體，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、運營與管理。其顯著標(biāo)志是探索建立“綜合水價制度”，將供水、污水處理、管網(wǎng)維護(hù)等費用有機(jī)結(jié)合，簡化收費體系，讓市場機(jī)制在價格形成中發(fā)揮更大作用。

簡而言之，廠網(wǎng)一體化是“打通任督二脈”，解決排水系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)問題;而供排一體化是“融會貫通”，實現(xiàn)整個水循環(huán)系統(tǒng)的全局優(yōu)化和資源高效配置，代表了水務(wù)行業(yè)更高級的發(fā)展形態(tài)。

中國環(huán)境報：2025年，上海市推進(jìn)排水體制改革，進(jìn)一步向廠網(wǎng)一體化、供排一體化邁進(jìn)。上海進(jìn)行這些探索的背景是什么?如果要探索將管網(wǎng)運維成本納入水價，需要突破哪些體制機(jī)制障礙?

傅濤：上海市的水務(wù)價費機(jī)制改革十分迫切，也已經(jīng)在政策、實踐等層面有所嘗試。例如，今年9月，上海市印發(fā)《黃浦區(qū)排水管理體制改革實施方案》明確，在2025年12月底前，將黃浦區(qū)改革范圍內(nèi)的雨污水公共排水設(shè)施交由上海城投集團(tuán)統(tǒng)一運維;在2026年底前，實現(xiàn)廠站網(wǎng)一體化運維管理，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，實現(xiàn)降本增效，并強(qiáng)化成本績效管理。

2025年，上海城投水務(wù)接手中心城區(qū)11個區(qū)的管網(wǎng)運維事權(quán)，資產(chǎn)權(quán)屬仍歸區(qū)政府，形成“事權(quán)在企、財權(quán)在政”。運維經(jīng)費依賴數(shù)十個行政預(yù)算主體，然而財力緊平衡下，企業(yè)心有戚戚。排水管網(wǎng)運維如何可持續(xù)成為企業(yè)關(guān)注的重要問題。

總的來說，上海基礎(chǔ)扎實、經(jīng)驗豐富，試點條件成熟，具備統(tǒng)籌推進(jìn)價費機(jī)制改革的管理基礎(chǔ)。結(jié)合上海的規(guī)劃，可先行試點運行將管網(wǎng)運維成本納入水價，先摸清管網(wǎng)運維的真實運營成本，研究水價末端補(bǔ)貼的路徑。然后，進(jìn)行供排水價格調(diào)整，正式將管網(wǎng)運維成本納入水價，同時啟動貧困群體的末端補(bǔ)貼機(jī)制。

上海推進(jìn)此項改革，需要突破三大體制機(jī)制障礙。其一，需要理順“事權(quán)在企、財權(quán)在政”的權(quán)責(zé)壁壘。上海城投水務(wù)接手管網(wǎng)運維事權(quán)，但資產(chǎn)權(quán)屬仍歸區(qū)政府，需要破除制度梗阻，保障企業(yè)權(quán)益。其二，需要構(gòu)建跨部門協(xié)同的定價與監(jiān)管體系。價費機(jī)制改革涉及市政公用、價格管理、財政、環(huán)境等多個部門，必須打破部門藩籬，建立統(tǒng)一的成本監(jiān)審規(guī)則、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與動態(tài)調(diào)價機(jī)制。其三，需要化解歷史形成的企業(yè)墊付壓力及公眾接受度難題，在透明化成本、保障服務(wù)質(zhì)量的同時，設(shè)計平穩(wěn)的過渡方案，避免改革引起社會波動。

為此，需確立一套規(guī)則明確、定期啟動的動態(tài)調(diào)價程序，并強(qiáng)化政府作為最終責(zé)任主體的補(bǔ)償保障。必須通過立法或規(guī)范性文件，建立水價與成本、物價指數(shù)聯(lián)動的定期審核與調(diào)整機(jī)制，使水價能及時覆蓋法定服務(wù)成本。對于因調(diào)價不及時或政策原因造成的企業(yè)墊付，政府必須建立系統(tǒng)的財政補(bǔ)償機(jī)制，而不能讓企業(yè)無限期承擔(dān)“不能承受之重”。通過“透明成本監(jiān)審+規(guī)則化動態(tài)調(diào)價+政府補(bǔ)償托底”的組合拳，才能破解當(dāng)前困境，既保障企業(yè)可持續(xù)經(jīng)營，也確保公共服務(wù)質(zhì)量的穩(wěn)步提升。

實現(xiàn)“受益者付費”與“弱者補(bǔ)貼”的平衡

中國環(huán)境報：為何要降低地方財政的水務(wù)服務(wù)支付比例?如何確保水務(wù)公共服務(wù)既公平又可持續(xù)?

傅濤：調(diào)整水務(wù)服務(wù)，尤其是調(diào)整污水處理系統(tǒng)服務(wù)的費用結(jié)構(gòu)，核心是降低地方財政的水務(wù)服務(wù)支付比例，同時使地方財政的水務(wù)資金優(yōu)先用于對困難人群的水價補(bǔ)貼，即實現(xiàn)“受益者付費”與“弱者補(bǔ)貼”的平衡。

這主要基于兩點考慮。第一，用財政資金直接支付水務(wù)服務(wù)費的話，支付路徑長、效率低。稅收等財政資金源于納稅人，需先收歸國庫，再經(jīng)過多層級政府的復(fù)雜預(yù)算、審批和轉(zhuǎn)移支付流程，最終才能撥付至水務(wù)服務(wù)企業(yè)。這個漫長的循環(huán)過程涉及眾多行政部門，管理成本高，且資金能否到位及何時到位易受地方財力豐歉狀況和預(yù)算周期的制約，導(dǎo)致支付效率低下。第二，更深層次的效率損失體現(xiàn)在公平性與激勵作用的缺失上，即分配機(jī)制存在“普惠性”弊端。過高的普惠補(bǔ)貼占用了社會公共資金，富人與窮人面臨同樣的低價，就等于富人跟著窮人“沾光”，這不公平。這種“暗補(bǔ)”模式無法區(qū)分受益者，既削弱了“污染者付費”原則對用戶節(jié)水減污的行為約束，也無法精準(zhǔn)保障真正需要幫助的弱勢群體。相比之下，受益者支付水價配合“弱者明補(bǔ)”的模式，使資金直接從用戶流向企業(yè)，這種資金循環(huán)路徑最短、激勵作用最強(qiáng)，并能通過精準(zhǔn)補(bǔ)貼實現(xiàn)更高水平的公平。

實現(xiàn)“受益者付費”與“弱者補(bǔ)貼”平衡的關(guān)鍵，在于構(gòu)建一個清晰、透明、高效的新型價費機(jī)制。其核心路徑是推動“費改價”。將污水管網(wǎng)運維成本納入污水處理費，并最終整合進(jìn)入經(jīng)營性總體水價。這遵循了“污染者/受益者付費”原則，使服務(wù)成本通過水價直接、高效地傳導(dǎo)，縮短資金循環(huán)半徑，減少對效率較低的普惠性財政補(bǔ)貼的依賴。同時，必須建立精準(zhǔn)的弱者補(bǔ)貼機(jī)制，將原有的“暗補(bǔ)”變?yōu)椤懊餮a(bǔ)”，即通過貧困戶自行申請退費、補(bǔ)貼券等方式進(jìn)行消費后補(bǔ)助，確保財政資金用于保障弱勢群體的基本權(quán)益，避免“富人搭窮人的便車”。

編輯：趙凡