近期以來，我國頻頻出現各種公共突發(fā)事件：禽流感等疫病流行，繼松花江污染之后不斷爆出各地河流污染的新聞，吉林省遼源市醫(yī)院失火導致40人死亡，湖南等地一系列礦難發(fā)生，新年前后各種惡性交通事故連續(xù)發(fā)生，等等。在此背景下，新年伊始國務院發(fā)布了《突發(fā)公共事件總體應急預案》，受到社會各界和國際社會的關注，成為我國政治發(fā)展與法制建設的亮點，對其重大意義可從多種視角來加以觀察理解。
突發(fā)公共事件并非現在才出現或猛然增加。我國是一個地域遼闊、人口眾多、地質氣象條件復雜、各類災害事故頻仍、處于社會轉型發(fā)展敏感期的國家，如何依法有效應對各類突發(fā)公共事件，一直考驗并鍛煉著我們黨和政府的公共危機管理能力特別是依法執(zhí)政、依法行政能力。面對近年來頻繁發(fā)生的地震、水旱災害、SARS疫情、高致病性禽流感、江河流域突遭嚴重污染等一系列突發(fā)公共事件，以胡錦濤同志為總書記的黨中央堅強領導，各級國家機關和全國人民上下一心，共同努力應對了這些突發(fā)公共事件，保障了經濟與社會生活的正常進行，維護了人民群眾的利益和國家利益。

例如，針對煤礦重特大安全事故多發(fā)的嚴峻局面，黨中央、國務院領導同志多次作出重要指示，國務院常務會議和專題會議多次研究部署了一系列政策措施，提出堅持標本兼治，從健全法律法規(guī)、改革體制機制、完善經濟政策、增加安全投入、嚴格責任管理著眼，建立源頭治本、依法治本、政策治本的長效機制。2005年9月3日頒布了《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規(guī)定》，要求嚴查礦難背后的腐敗問題。

再如，2005年秋冬高致病性禽流感疫情再次降臨。與2004年春那場禽流感相比，這一次事態(tài)更嚴重、情況更緊急。短短一個月時間，多個省區(qū)發(fā)生H5N1亞型高致病性禽流感疫情，更嚴重的是部分地區(qū)出現了人感染高致病性禽流感的病例。在黨中央、國務院的正確領導下，我國及時公布實施了《重大動物疫情應急條例》，建立起“信息暢通、反應快捷、指揮有力、控制有效”的應急機制，嚴格執(zhí)行重大動物疫情報告制度，加強新型高效疫苗研制工作，努力控制禽流感疫情擴散范圍，把嚴防禽流感對人的傳播作為防控工作的重點，國務院有關部門建立了有效的協調合作機制，相關地區(qū)應急機制紛紛啟動，通過各方共同努力確保防控高致病性禽流感取得初步成效，目前已有30多個疫區(qū)解除封鎖。

能否樹立必要的危機意識并有效地應對危機，是執(zhí)政黨執(zhí)政能力和政府行政能力是否符合現代社會要求的一個重要衡量尺度?，F在全黨和全國人民具有了寶貴的憂患意識和精神準備，這得益于以鮮血生命為代價的深刻教訓，源于中央領導集體對基本國情和國內外新形勢的正確分析判斷。胡錦濤總書記強調指出：“十一五”時期我們面臨著機遇和挑戰(zhàn)并存、機遇大于挑戰(zhàn)的環(huán)境，面臨著總體上有利于我們促進經濟社會發(fā)展但不利因素可能增多的環(huán)境，我們要牢牢把握并切實利用好重要戰(zhàn)略機遇期，妥善應對各種挑戰(zhàn)，實現經濟社會又快又好地發(fā)展。溫家寶總理在2005年“兩會”期間會見中外記者時指出：中華民族在歷史上災難太深重了，這培育了我們的憂患意識、生存意志和追求和平與發(fā)展的愿望；我們國家太大，問題太多、太復雜，這就要求我們不畏艱險、百折不撓、堅定信心、永遠奮斗。上述論斷表達了黨和人民的共同意愿。

從國內情況看，當下我國經濟社會發(fā)展進入快速增長期和矛盾凸顯期，各種自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件層出不窮，連帶問題日益突出。必須提高保障公共安全和處置突發(fā)公共事件的能力，切實加強應急管理，妥善應對公共危機，最大程度地預防和減少突發(fā)公共事件及其造成的損害，有效保障人民群眾生命財產安全，這是全面履行政府職能、構建社會主義和諧社會的內在要求。從當今世界來看，人類面臨的發(fā)展機遇增多，同時也面臨更多更大的挑戰(zhàn)，在重大自然災害頻繁發(fā)生，重大疫情傳播范圍擴大，能源資源緊缺和生態(tài)環(huán)境惡化，事故災難接連不斷的情形下，如何正確認識和妥善應對突發(fā)公共事件，已成為國際社會的共同難題。

這里特別要強調一點，正是2003年SARS疫情的嚴峻考驗成為了一個重大轉折，使得我國的公共危機管理能力與應急法制受到前所未有的反思和重視，因禍得福地獲得長足發(fā)展。于是，編制各類應急預案，健全應急管理體系，就成為政府積極和全面地履行職能、進一步提高公共危機管理能力的重要舉措。應急預案猶如古人在危急關頭得到拯救的錦囊妙計，它也是現代社會系統(tǒng)的保健因素，當然它是用現代科學技術、物質基礎、法治標準打造的“錦囊妙計”。還需要指出，制定和實施各類應急預案，也是建設服務型政府、有效政府、法治政府的必然要求，是我國應急法制建設的重要組成部分。之所以作出這樣的判斷，是因為應急預案針對突發(fā)事件的性質、特點和可能造成的危害，具體規(guī)定了組織指揮體系與職責、預防和預警機制、應急處置措施與程序、應急保障措施、恢復與重建措施等重要內容，它是政府或者政府相關部門根據有關法律、法規(guī)和國家規(guī)定制定的，明確政府和政府相關部門處置突發(fā)事件職責和程序的工作制度，是政府和政府相關部門履行應對突發(fā)事件職責的依據，實際上它就是行政規(guī)程類的行政法規(guī)范。

還可用曾有的一個深刻教訓來舉例說明。大家知道，為了有效應對突發(fā)事件導致的公共危機，政府機關和有關機構在采取應急處置措施的過程中，難免要損害一些公民、法人或其他組織的部分合法權益，例如緊急隔離就難免侵害公民的人身權，緊急征用物資、器材、設施就難免侵害公民的財產權。那么，在強調依法治國、依法行政的今天，這樣做是否具有合法性、合理性、正當性呢？這就是一個非常令人困惑、需要加以辨析的現實問題。簡言之，這在法理上可以用行政應急性原則（也即保護更大利益原則）和比例原則（也即選擇最小損害原則）來加以說明、予以肯定。但是，由于人們在思想認識上曾長期存在誤區(qū)，過去在行政法學教科書和教學中一直未將行政應急性原則和比例原則作為我國行政法的基本原則，以至于即便經過法律專業(yè)教育和普法教育的人也都不甚知曉、更不會運用如此重要的原則，因而造成實際工作中的許多失誤和被動：在平時的行政法制工作中，由于沒有行政應急性原則作指導，制定和調整預案、儲備和更新物資、培訓專業(yè)人員、實施應急演練等一系列需要花費人財物力的事項，往往很難名正言順地依法提上議事日程得到充分保障；在政府應對公共危機的應急管理過程中，由于不知曉行政應急性原則的要求，行政公務人員或者面對危機不知所措、束手無策、裹足不前，或者嚴重侵害了公民合法權益而渾然不知依照法定程序給予補救?，F在通過樹立現代行政法治觀念、建立健全公共應急法制，已就這樣的原則形成共識并作出相應規(guī)范，為政府機關和有關機構依法加強應對機制建設和公共危機管理，提供了更加科學完備的法律原則和規(guī)范體系作為其重要的工作基礎。

在即將提交全國人大常委會審議的我國突發(fā)事件應急管理和緊急狀態(tài)法草案中，就專門對制定應急預案作出了明確規(guī)定：國務院制定國家突發(fā)事件總體應急預案，組織制定國家突發(fā)事件專項應急預案；國務院有關部門根據各自的職責制定國家突發(fā)事件部門應急預案；縣級以上地方人民政府及其有關部門應當根據有關法律、法規(guī)、上級人民政府及其有關部門的應急預案以及本地區(qū)的實際情況，制定相應的應急預案；制定機關應當根據實際需要，及時修訂應急預案。可見，應急預案正是應急法制的重要組成部分，建立健全應急預案體系正是我國應急法制建設以及整個法制建設向前邁出的重大步伐，也是黨和人民應對各類危機之成功經驗和智慧的結晶。

記得SARS疫情之后，鑒于我國突發(fā)事件應急機制遠不健全，一些地方和部門的危機管理能力不強，中央明確要求建立健全應急管理的機制、體制和法制，首先盡快建立健全應急預案。按照統(tǒng)一部署，我國的突發(fā)公共事件應急預案編制工作從2003年底開始啟動，經過一年多的緊張工作，到2005年中，基本完成了編制工作，初步形成了包括國家突發(fā)公共事件總體應急預案、四大類（自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件）25件專項應急預案、80件部門預案和各省級總體應急預案在內的應急預案框架體系，并分別經過法定程序成為我國應急法制的重要組成部分。這就有利于形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制，大大提高處置突發(fā)事件、保障公共安全的能力。

突發(fā)公共事件應急預案框架體系基本形成和全面實施，使我們應對各類突發(fā)公共事件有了總的行動綱要和有效的處置原則，但是，要把各項應急預案全面落到實處，尚須作出深入細致、堅持不懈的努力。其中的重點是：預防工作的關口前移、重心下移，推動基層和重點部位的預案建設；完善緊急程序制度，防控緊急權力行使過程中對公民合法權益的傷害；提高采用高新技術的水平，建立統(tǒng)一高效的應急信息平臺；加強應急管理機構建設、隊伍建設、課程建設，改進對各級各類應急預案和突發(fā)公共事件應對知識的宣傳教育；完善和強化行政問責機制，嚴格甄別貢獻與過失以獎功懲過；等等。
雄關漫道真如鐵，而今邁步從頭越。加強突發(fā)公共事件應對機制和應急法制建設，最大程度地預防和減少突發(fā)公共事件及其造成的損害，切實保障人民群眾生命財產安全，是我們黨以人為本、執(zhí)政為民和建設服務型政府理念的重要體現，是樹立和落實科學發(fā)展觀的重要舉措，也是構建社會主義和諧社會的題中之義。相信這項宏大的社會系統(tǒng)工程，在黨和政府的正確領導和廣大人民群眾的支持參與下，一定能夠得到更快的推進，取得更大的成效。
（本文作者系中國人民大學教授、博士生導師、憲政與行政法治研究中心執(zhí)行主任，參與了我國有關應急法案的起草工作）
（《財經》雜志2006年第1期 作者:莫于川）

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