特許經(jīng)營制度在供水領(lǐng)域的適用性
傅濤
原載于《水業(yè)投資資訊》
轉(zhuǎn)載需經(jīng)作者同意

特許經(jīng)營已經(jīng)成為目前中國城市水業(yè)市場(chǎng)化改革最主要的形式。但是特許經(jīng)營制度在城市供水的實(shí)際應(yīng)用中面臨著一些適應(yīng)性的困惑，因此產(chǎn)生了對(duì)特許經(jīng)營是否適合目前中國城市供水行業(yè)的實(shí)際情況的懷疑，進(jìn)而對(duì)供水行業(yè)的市場(chǎng)化改革方向提出質(zhì)疑。本文對(duì)此專門進(jìn)行了分析和討論。

一、市政公用事業(yè)的屬性

在目前中國的政策體系中，供水行業(yè)是市政公用事業(yè)的重要組成部分。這一性質(zhì)體現(xiàn)即在《城鎮(zhèn)供水條例》中，城市人民政府是負(fù)責(zé)城市供水管理和實(shí)施的主體；也體現(xiàn)在《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》等政府文件和規(guī)章中，城市供水是市政公用事業(yè)中排在第一位推行特許經(jīng)營制度的領(lǐng)域。

因此，城市供水行業(yè)從目前的政策和法律體系，定性在市政公用設(shè)施。從產(chǎn)業(yè)的角度出發(fā)，我們可以分析供水行業(yè)很多特點(diǎn)，包括公共性、商品性、必需品性等。這里需要強(qiáng)調(diào)的是與特許經(jīng)營制度密切相關(guān)的市政公用事業(yè)的一個(gè)性質(zhì)，就是市政屬性。

很多具有公共產(chǎn)品屬性的行業(yè)，如電力、電信等，并不屬于市政設(shè)施。市政設(shè)施有一個(gè)共同的特點(diǎn)，就是它的投資主體、建設(shè)主體、運(yùn)營主體、責(zé)任主體，都是城市人民政府，這點(diǎn)和其它公用設(shè)施有區(qū)別。電信和電力是國家網(wǎng)絡(luò)形式，國家對(duì)它的改革原則是通過拆分，引入競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)行的是中央層次的產(chǎn)權(quán)組合。

城市供水作為市政設(shè)施，中央政府在80年代已經(jīng)把其基本的責(zé)任和權(quán)利下發(fā)到城市人民政府，一系列的責(zé)任都集中在城市。比如，城市財(cái)政對(duì)自來水的長期投資，人員和管理關(guān)系，都是市屬的管理體系。因此，市政設(shè)施是城市政府的責(zé)任體系的一個(gè)環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)體制之下，政府需要向消費(fèi)者、向公眾提供服務(wù)，自來水公司是事業(yè)單位的經(jīng)營性質(zhì)，盈利了政府拿走，虧損了政府補(bǔ)貼。這就是城市供水行業(yè)從市政公用事業(yè)開始進(jìn)行市場(chǎng)化改革的起點(diǎn)。

二、城市供水改革的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)

供水行業(yè)有一個(gè)不同于污水處理行業(yè)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，污水處理行業(yè)的建設(shè)起步晚，許多城市原來沒有污水處理單位，一些城市有污水處理廠，也基本以事業(yè)單位形式存在；而供水公司已經(jīng)以國有企業(yè)形式長期存在和經(jīng)營，許多城市的供水公司已經(jīng)完成改制，企業(yè)制度初步確立，變成了名義上的企業(yè)。自來水公司已經(jīng)建立了長期、穩(wěn)定的經(jīng)營和服務(wù)關(guān)系，這種關(guān)系維系了很長時(shí)間。同時(shí)供水行業(yè)存在的一些問題也比較突出，如人員臃腫、效率低下，這些問題客觀存在。

另外，1998發(fā)布的《供水價(jià)格管理辦法》促進(jìn)下的主輔分離在供水行業(yè)取得較大進(jìn)展。90年代末開始，部分城市在引資動(dòng)機(jī)下，“倩女先嫁”成為許多城市的通行做法，促使許多城市先后嘗試了自來水廠的BOT、部分業(yè)務(wù)分割上市、供水公司局部合資等多種改革形式，有一部分優(yōu)良的資產(chǎn)已經(jīng)“賣”出去了。

2002年以后，很多城市進(jìn)一步開始了產(chǎn)權(quán)改革，部分城市已經(jīng)進(jìn)行或正在進(jìn)行產(chǎn)權(quán)多元化改革。社會(huì)資本開始以產(chǎn)權(quán)形式進(jìn)入供水行業(yè)的主業(yè)，以水價(jià)體系為代表的政府與企業(yè)的新型關(guān)系遠(yuǎn)未理順。

三、夾縫中生存的供水公司

水行業(yè)改革的政策體系包括四個(gè)方面：起始于80年代的對(duì)外開放政策，起始于90末期的價(jià)格改革政策，起始于2002年的特許經(jīng)營制度的建立，以及起始于2003年的以國資委為主導(dǎo)的產(chǎn)權(quán)改革政策。

從這四個(gè)政策看來，中國已經(jīng)基本建立了一套支撐城市水業(yè)改革的政策體系，但是在在四個(gè)政策中都存在一些“硬傷”。在對(duì)外開放政策實(shí)施中，很多地方都嚴(yán)重的存在盲目引資成分，為開放而開放，忽略了城市水業(yè)的固有特性；價(jià)格政策方面，在政企不分的行業(yè)背景下，價(jià)格改革政策在執(zhí)行中，價(jià)格改格實(shí)際是圍繞政府財(cái)政進(jìn)行的，價(jià)格調(diào)整的受益主體幾乎限于人民政府，少有惠及企業(yè)，很難找到企業(yè)的合理成本和合理受益原則得到很好實(shí)現(xiàn)的案例；特許經(jīng)營制度無疑是適合城市水業(yè)特點(diǎn)的政策體系，但是，在理論準(zhǔn)備不成熟的情況下，特許經(jīng)營制度的提出帶有很大的探索性，加上一些部門利益的因素，使特許經(jīng)營制度的科學(xué)性受到挑戰(zhàn)，改革越深入問題越多，尤其是在供水行業(yè)，問題更加復(fù)雜；水業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革政策所面臨的問題更加突出，目前的產(chǎn)權(quán)改革政策體系是基于一般的競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的政策框架，忽略了城市水業(yè)的市政設(shè)施特點(diǎn)。

以上是城市水業(yè)改革所面臨的政策背景。特有的政策造就了供水企業(yè)改革所面臨的矛盾和困難，體現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是經(jīng)濟(jì)合理性與社會(huì)公益性的矛盾。無論是自來水公司的社會(huì)資本主體還是國有資本的產(chǎn)權(quán)主體，都從股東的立場(chǎng)出發(fā)要求投資回報(bào)，要求保值增值；但是政府主體出于對(duì)供水行業(yè)產(chǎn)業(yè)特性的思維慣性，習(xí)慣性將城市水業(yè)作為福利事業(yè)，只能認(rèn)可微利存在。這是供水企業(yè)的第一道夾縫。

二是服務(wù)的市場(chǎng)性與資源約束的非市場(chǎng)性矛盾。這一矛盾具體表現(xiàn)在自來水銷售的價(jià)格管制與“原料”價(jià)格迅速提高的反差。自來水供應(yīng)是個(gè)從原水到銷售的產(chǎn)業(yè)鏈，引水工程的費(fèi)用由福利性質(zhì)進(jìn)入成本單元，并且比重不斷提高，而國家對(duì)遠(yuǎn)距離引水工程的成本約束機(jī)制還沒有建立。同時(shí)，水資源費(fèi)用的比重日益加大，這兩部分極大地加大了自來水公司的成本。另一方面，自來水公司的價(jià)格是面向居民的銷售水價(jià)，受到政府的嚴(yán)格控制，資源成本在價(jià)格體系并不能完全、及時(shí)的體現(xiàn)。這樣把自來水本來就不多的利潤進(jìn)一步壓縮。也就是資源和原料成本與最終銷售價(jià)格之間的銜接機(jī)制沒有建立和完善。這是供水企業(yè)的第二道夾縫。

三是企業(yè)有限責(zé)任與政府全面責(zé)任界限不清。政府部門出于原來政企部分體制的管理慣性，仍然要求市場(chǎng)化以后的供水企業(yè)，按政府規(guī)劃進(jìn)行無條件承擔(dān)投資和服務(wù)責(zé)任，許多要求不具備經(jīng)濟(jì)合理性，是政府自身的責(zé)任范圍，比如政府要求給邊遠(yuǎn)農(nóng)村供水，要求超前的管網(wǎng)投資，等等。這些不能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)合理性的投資和服務(wù)內(nèi)容在政府責(zé)任和企業(yè)責(zé)任之間徘徊。企業(yè)如果響應(yīng)政府要求面臨經(jīng)濟(jì)上的虧損，不響應(yīng)政府要求則面臨行政上的指責(zé)。這是供水企業(yè)的第三道夾縫。

如何清理這些夾縫，需要尋求一種制度來科學(xué)的約定供水領(lǐng)域的政府公益責(zé)任與企業(yè)投資收益權(quán)利之間的關(guān)系，這一制度就是特許經(jīng)營。

四、特許經(jīng)營概念的政策表述

2002以來，建設(shè)部在市政公用領(lǐng)域推進(jìn)特許經(jīng)營制度。關(guān)于城市水業(yè)特許經(jīng)營的政策表述中最主要的政策文件是建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）和《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。但是看似清楚的特許經(jīng)營政策實(shí)際并不清楚。

2002年的《意見》指出：“市政公用行業(yè)特許經(jīng)營制度是指在市政公用行業(yè)中，由政府授予企業(yè)在一定時(shí)間和范圍對(duì)某項(xiàng)進(jìn)行經(jīng)營的權(quán)利，即特許經(jīng)營權(quán)。政府通過合同協(xié)議或其他方式明確政府與獲得特許權(quán)的企業(yè)之間的權(quán)利和義務(wù)?！边@個(gè)表述是相對(duì)清楚的；2004年《辦法》指出：“市政公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，政府通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項(xiàng)服務(wù)的制度?！?/P>

這兩個(gè)文件的不一致是顯然的。針對(duì)供水行業(yè)適用特許經(jīng)營制度體系的問題提出以下幾點(diǎn)看法。

五、特許經(jīng)營的指向應(yīng)該是經(jīng)營者

因?yàn)樘卦S經(jīng)營權(quán)有許多實(shí)質(zhì)性的約束，因此特許經(jīng)營的指向必須是經(jīng)營者，而不是投資者。特許經(jīng)營權(quán)對(duì)經(jīng)營企業(yè)的約束體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是對(duì)外投資約束。特許經(jīng)營權(quán)的獲得者原則上不能對(duì)特許區(qū)域之外的項(xiàng)目進(jìn)行投資，不能讓特許權(quán)授權(quán)的城市政府不可控的投資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)入當(dāng)?shù)氐姆?wù)成本，或者影響當(dāng)?shù)氐姆?wù)；

二是對(duì)經(jīng)營范圍約束。特許經(jīng)營權(quán)的獲得者不能從事特許權(quán)約定之外的業(yè)務(wù)，不能將特許權(quán)授權(quán)的城市政府不可控的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)入成本，因此會(huì)要求經(jīng)營企業(yè)實(shí)現(xiàn)主輔業(yè)務(wù)分離；

三是對(duì)水業(yè)資產(chǎn)使用約束。特許經(jīng)營期內(nèi)的水業(yè)資產(chǎn)，無論其產(chǎn)權(quán)在企業(yè)還是政府，其資產(chǎn)只能用在特許權(quán)約定的項(xiàng)目具體經(jīng)營上，即便用于抵押也只能為本項(xiàng)目服務(wù)。

四是對(duì)經(jīng)營期限約束。特許經(jīng)營必須要明確的經(jīng)營期限，而且最長不超過30年，經(jīng)營企業(yè)也應(yīng)在期限到達(dá)時(shí)而終止。

這些約束注定特許經(jīng)營不能指向投資人，而只能指向經(jīng)營者。

六、特許經(jīng)營是城市政府與經(jīng)營企業(yè)間的關(guān)系

特許經(jīng)營是城市政府授權(quán)責(zé)任部門通過經(jīng)濟(jì)協(xié)議邀請(qǐng)企業(yè)主體參與經(jīng)營和服務(wù)的關(guān)系。因此，特許經(jīng)營的服務(wù)責(zé)任由城市政府向經(jīng)營企業(yè)的轉(zhuǎn)移，特許經(jīng)營服務(wù)的采購者是政府或者政府性質(zhì)的公法公司，或者政府代表公眾的采購。

特許經(jīng)營必須是城市政府與經(jīng)營企業(yè)間的一種服務(wù)關(guān)系。什么業(yè)務(wù)委托出去根據(jù)政府的需要來確定。因此，特許經(jīng)營是廣義的政府采購業(yè)務(wù)的延伸。而如果是企業(yè)所實(shí)施的服務(wù)采購，哪怕企業(yè)采購的是公共產(chǎn)品也不能稱為特許經(jīng)營；企業(yè)之間的服務(wù)關(guān)系是委托加工或者業(yè)務(wù)外包等，但不是特許經(jīng)營。

一般而言，特許經(jīng)營要求在政府和經(jīng)營企業(yè)之間只能有一條界限。對(duì)已經(jīng)獲得特許經(jīng)營權(quán)，進(jìn)行系統(tǒng)服務(wù)的供水企業(yè)而言，不能就水廠單元服務(wù)再進(jìn)行特許經(jīng)營的約定，因?yàn)樗膯卧?wù)的采購方不是政府，而是供水企業(yè)。只有在供水公司政企不分的前提下，系統(tǒng)服務(wù)的供水企業(yè)才能代表政府對(duì)水廠單元服務(wù)實(shí)施特許經(jīng)營性的政府采購。

七、供水行業(yè)單元服務(wù)和系統(tǒng)服務(wù)的適用性選擇

選擇單元服務(wù)的特許經(jīng)營的前提是管網(wǎng)單元的服務(wù)由政府直接提供。如果供水公司已經(jīng)實(shí)施整體的企業(yè)化，那么結(jié)構(gòu)上就不能支撐水廠單元的特許經(jīng)營。

因此，不能在供水公司整體上和水廠單元上同時(shí)實(shí)施特許經(jīng)營。由于單元服務(wù)的采購者是政府，如果已經(jīng)實(shí)施了單元的特許經(jīng)營，如果再實(shí)施系統(tǒng)特許經(jīng)營或者系統(tǒng)服務(wù)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革，必然導(dǎo)致，兩個(gè)企業(yè)的利益沖突。如成都六廠B廠、上海大場(chǎng)水廠等。

在供水行業(yè)，整體經(jīng)營的系統(tǒng)服務(wù)和水廠經(jīng)營性的單元服務(wù)上不能同時(shí)適用特許經(jīng)營，也就是說，如果政府將特許經(jīng)營授予BOT水廠經(jīng)營公司，就不是在將特許經(jīng)營權(quán)授予整體服務(wù)的供水公司。單元服務(wù)的“固化”，將堵住系統(tǒng)服務(wù)的特許經(jīng)營之路。如果仍然要向整體服務(wù)的供水公司授予特許經(jīng)營權(quán)，政府就必須先將BOT水廠經(jīng)營公司的特許經(jīng)營權(quán)收回。

對(duì)何種業(yè)務(wù)選擇特許經(jīng)營取決于政府轉(zhuǎn)移服務(wù)責(zé)任的深度；特許經(jīng)營是針對(duì)單元服務(wù)還是系統(tǒng)服務(wù)取決于兩個(gè)因素：一是產(chǎn)業(yè)發(fā)育上是否已經(jīng)具備將系統(tǒng)服務(wù)整體委托企業(yè)進(jìn)行特許經(jīng)營的條件；二是政府是否將管網(wǎng)和收費(fèi)等服務(wù)責(zé)任保留在政府。

特許經(jīng)營的范圍實(shí)際上很廣，有些責(zé)任是不能通過特許經(jīng)營外包出去的；而有些業(yè)務(wù)，如設(shè)備的選擇，不需要特許經(jīng)營這種特定的制度設(shè)計(jì)也可以放出去，產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化是相互作用的關(guān)系，政府和企業(yè)的界線的責(zé)任界限原則上只能是一條。

八、特許經(jīng)營的期限和產(chǎn)權(quán)保留

政府對(duì)水業(yè)服務(wù)的最終責(zé)任，決定政府對(duì)水業(yè)資產(chǎn)的最終所有。政府通過特許經(jīng)營制度委托企業(yè)經(jīng)營只是為了提高服務(wù)效率。因此特許經(jīng)營有固定的服務(wù)期限，期限達(dá)到政府需要收回服務(wù)權(quán)。之后可以重新選擇特許經(jīng)營者或者自己經(jīng)營。

不同的特許經(jīng)營方式，依據(jù)企業(yè)擔(dān)負(fù)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的不同，有不同的期限。管理/租賃模式由于不涉及投資，期限一般為5-8年；BOT、TOT模式由于涉及水廠單元的一次性投資，經(jīng)營期限一般為15-20年；供水系統(tǒng)的整體特許經(jīng)營模式設(shè)計(jì)經(jīng)營期限內(nèi)的連續(xù)投資，有較大的投資和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)營期限一般為20-30年。為了提高準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)的效果，國際上有進(jìn)一步縮短經(jīng)營期限的趨勢(shì)。

為了確保政府可以授權(quán)完全的服務(wù)權(quán)，政府對(duì)服務(wù)所使用的資產(chǎn)必須有充分的、至少要保留與服務(wù)期限匹配的控制權(quán)，因此一般的特許經(jīng)營項(xiàng)目的資產(chǎn)權(quán)將最終保留在政府。這也成為特許經(jīng)營的根本特征之一。

BOT為代表的單元模式服務(wù)所涉及的投資是一次性投資，一般在經(jīng)營期限達(dá)到后，資產(chǎn)折舊已經(jīng)完成，容易實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的零價(jià)值移交；但是自來水系統(tǒng)特許經(jīng)營涉及經(jīng)營年限之內(nèi)的連續(xù)投資，在經(jīng)營期限達(dá)到后的折舊一般不能完成，這是需要政府和企業(yè)約定，按照折舊之后的資產(chǎn)帳面價(jià)值有政府回購，從而實(shí)現(xiàn)特許經(jīng)營的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移過程。在澳門自來水公司的特許經(jīng)營實(shí)踐中很好地實(shí)現(xiàn)這種資產(chǎn)處置形式。

因此，在城市供水行業(yè)中推進(jìn)特許經(jīng)營制度需要以資產(chǎn)所有者與經(jīng)營者的分離為前提；它是實(shí)施特許權(quán)設(shè)定的基礎(chǔ)。供水行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營期限的困惑主要來自全國產(chǎn)權(quán)改革的干擾，將一般性產(chǎn)權(quán)改革的理念用于供水的特許經(jīng)營體系，必然造成一系列的不適應(yīng)。

九、特許經(jīng)營責(zé)任轉(zhuǎn)移的有限性

在特許經(jīng)營的制度體系之下，城市政府通過特許經(jīng)營協(xié)議將有限的、明確的經(jīng)營責(zé)任轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)主體來承擔(dān)。但是市場(chǎng)主體所承擔(dān)的責(zé)任是以經(jīng)濟(jì)合理性為前提的。

作為市政公用事業(yè)的重要組成，城市政府所承擔(dān)的供水服務(wù)責(zé)任是全面的服務(wù)責(zé)任，通過特許經(jīng)營轉(zhuǎn)移一部分責(zé)任，但是一部分責(zé)任是不能轉(zhuǎn)移，需要保留在政府。這部分不能轉(zhuǎn)移的政府責(zé)任往往是難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)合理性的那部分責(zé)任，當(dāng)然政府通過一定形式的資金補(bǔ)貼時(shí)，可以實(shí)現(xiàn)更多的責(zé)任轉(zhuǎn)移。

因此，特許經(jīng)營不是由市場(chǎng)主體來取代政府的角色和責(zé)任。企業(yè)分?jǐn)偭艘环菡呢?zé)任，但是企業(yè)每承擔(dān)一份責(zé)任，都有它的經(jīng)濟(jì)合理性，是明確的、有限的責(zé)任，并且通過協(xié)議的形式由政府約定給企業(yè)。而政府的服務(wù)責(zé)任則是全面的，比如新區(qū)管網(wǎng)的超前投資、農(nóng)村供水、普遍服務(wù)、應(yīng)急預(yù)案的全面實(shí)施等責(zé)任。政府如果希望由企業(yè)來承擔(dān)更多的責(zé)任，則需要更多的、合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

出現(xiàn)政府責(zé)任有企業(yè)責(zé)任的含混不清，是原來供水行業(yè)的政府福利性質(zhì)的思路延續(xù)的結(jié)果。因此，科學(xué)地劃分兩者的責(zé)任是特許經(jīng)營制度得以很好地貫徹執(zhí)行的基本前提。

另一方面也需要強(qiáng)調(diào)，特許經(jīng)營雖然是目前供水行業(yè)改革的主要政策方向，但是并非是供水企業(yè)改革的唯一出路。

編輯：傅濤