中國水網(wǎng)特約，作者王強（上海城投公司） 　　自1989年英國實施水務(wù)行業(yè)民營化以來就一直受到國際學(xué)術(shù)界和實業(yè)界關(guān)注。PPP小組在通過對英國水務(wù)行業(yè)民營化以及監(jiān)管制度，尤其是經(jīng)濟監(jiān)管制度的研究后，發(fā)現(xiàn)英國的供水體制與上海的供水體制在構(gòu)建的初期有不少相通之處，如在行業(yè)重組的目標(biāo)和管網(wǎng)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)處置等重大問題上都有相似的制度安排。通過對英國水務(wù)行業(yè)的監(jiān)管體制與實踐經(jīng)驗的剖析，可以為上海供水體制的完善提供借鑒。 　　一、英國水務(wù)行業(yè)的發(fā)展歷史沿革及概況 　　1.行業(yè)早期整合 　　英國水務(wù)行業(yè)的發(fā)展可以追溯到十九世紀(jì)的早期。至二戰(zhàn)前后，隨著工業(yè)革命以及經(jīng)濟增長的推動，水務(wù)行業(yè)呈現(xiàn)高度分散的格局并擁有超過1000家的供水實體和大約1400家排水實體。幾乎所有的實體都隸屬于地方當(dāng)局，如此導(dǎo)致水資源的規(guī)劃非常散亂而在地區(qū)和國家層面缺乏協(xié)調(diào)。因此戰(zhàn)后英國水務(wù)立法的重點就是整合地方當(dāng)局的水務(wù)企業(yè)并促進對農(nóng)村地區(qū)的水務(wù)的公共投資。 　　2.行業(yè)重組 　　1960年代晚期和1970年代早期，又出現(xiàn)了水資源規(guī)劃和水需求的預(yù)測方面的問題導(dǎo)致了行業(yè)的戰(zhàn)略重組。1973年的水務(wù)法案新設(shè)了10個地區(qū)性水務(wù)局，對全國的水域進行從水資源到供排水高度一體化的管理。1973年法案要求區(qū)域水務(wù)局運營時務(wù)必將成本打平，即水務(wù)局從中央政府借用資金滿足投資要求并從提供服務(wù)中獲得收益。中央政府對所有的水務(wù)局都有嚴格的財務(wù)約束和績效考核目標(biāo)。由于經(jīng)濟持續(xù)不穩(wěn)定和各屆水務(wù)局累計的高負債水平，英國中央政府在整個1970至1980年代對全國的水務(wù)局進行嚴酷的財務(wù)監(jiān)控，這反而導(dǎo)致了整個行業(yè)的投資不足而造成公共的不滿，并與日益嚴格的歐盟要求不符。為了應(yīng)對這一問題，英國政府通過了1983年的水務(wù)方案作出制度上的改良，包括減少地方政府的投資決策權(quán)并賦予地方水務(wù)局通過私人資本市場進行融資的權(quán)限。而實際上，這些改良并未取到預(yù)想的效果，并發(fā)生了為數(shù)不少的嚴重的污染事件。另一方面，地方政府仍舊不愿對水務(wù)追加財政投入。與此同時，其他行業(yè)的私有化正在進行，政府于是決定認為全行業(yè)的私有化是一個可行的結(jié)果。 　　3.私有化 　　英國水務(wù)行業(yè)在1986年提出最初的私有化計劃以后，于1989年正式實施全行業(yè)的私有化。在技術(shù)層面上，私有化的內(nèi)容包括將10個水務(wù)局的資產(chǎn)與人員轉(zhuǎn)移至有限公司，并通過讓水務(wù)公司在倫敦證券交易所上市來籌集資本，即一次性公共資本的注入。政府還對水務(wù)公司免除了主要的政府債務(wù)并提供了資本稅收補貼。 　　為了保證用戶的利益以及對環(huán)境的保護，稅務(wù)的私有化還引發(fā)了政府監(jiān)管角色的分離，即成立了三個分離并獨立的監(jiān)管機構(gòu)：負責(zé)環(huán)保的國家河道管理局（現(xiàn)改為環(huán)境署）、負責(zé)質(zhì)量的飲用水監(jiān)管局和負責(zé)經(jīng)濟監(jiān)管的水務(wù)服務(wù)辦公室（簡稱OFWAT）。 　　4. 現(xiàn)狀 　　英國目前有10個供水及排水公司和13個供水公司承擔(dān)英格蘭和威爾士全境的水務(wù)服務(wù)。供排水行業(yè)被絕大多數(shù)的獨立觀察家認為是高效并得到良好管理的。在開始私有化之后的15年中，英格蘭和威爾士的水務(wù)公司投資了大約500億英鎊（約7500億人民幣）以彌補以往對水務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施的投資不足并滿足新的供水義務(wù)和要求。 　　監(jiān)管的獨立使得水務(wù)行業(yè)的運營免于政治干擾，并為投資者創(chuàng)造了穩(wěn)定的運營環(huán)境。經(jīng)濟監(jiān)管所帶來的激勵效應(yīng)大大促進了水務(wù)行業(yè)的整體的運營效率的提高。如數(shù)據(jù)采集的質(zhì)量有了明顯地改善使公司的運營支出更加經(jīng)濟。水務(wù)公司在客戶服務(wù)的效率方面也有了很大的提高，包括飲用水質(zhì)、河道水和其他日常用水的質(zhì)量都有了明顯的進步，各項指標(biāo)一直保持在較高的水準(zhǔn)上。 　　二、英國水務(wù)行業(yè)經(jīng)濟監(jiān)管的法律框架 　　1989年的《水法》創(chuàng)立了整個水務(wù)行業(yè)私有化的機制。該法案將現(xiàn)存的地方水務(wù)局轉(zhuǎn)制成為供排水公司并任命這些公司為地區(qū)供排水業(yè)務(wù)的“承擔(dān)者”。水法同時授權(quán)英國環(huán)境大臣全權(quán)負責(zé)飲用水質(zhì)量監(jiān)管；授權(quán)國家河流管理局進行環(huán)境監(jiān)管；授權(quán)水務(wù)辦公室暨水務(wù)總監(jiān)負責(zé)經(jīng)濟監(jiān)管?！端ā愤€規(guī)定現(xiàn)存的法定的水司按照1985年的《公司法》登記，并受制于同樣的監(jiān)管體制。《水法》還取消了法定水司的資金使用上的限制。 　　在私有化以后，議會在私有化前后階段頒布的法律仍有效力。這些法律包括： 　　●1991年的《水工業(yè)法》重新確定了供排水公司的的權(quán)力和職責(zé)及水務(wù)服務(wù)總監(jiān)的權(quán)力 　　●1991年的《水資源法》明確了國家河流管理局的職能并受此引入了水質(zhì)的分類和目標(biāo) 　　●1991年的《法定水公司法》專門適用于先前的法定水務(wù)公司 　　●1991年的《土地排水法》將先前設(shè)定的地方當(dāng)局內(nèi)部排水權(quán)轉(zhuǎn)移至國家河流管理局 后續(xù)出臺的法案完善了英國水業(yè)的法律框架，這些法案包括： 　　●1992年的《競爭與服務(wù)（設(shè)施）法》，該法案提升了OFWAT解決爭議的權(quán)力并且增加了行業(yè)內(nèi)有限的競爭機會。 　　●1995年的《環(huán)境法》重組了環(huán)境監(jiān)管的職責(zé)，并賦予水司采取措施促進用戶節(jié)約用水的權(quán)力。該法案整合了國家河流管理局，國家污染檢測局，國家廢棄物管理局和環(huán)境部某些職能組建了環(huán)境署（Environment Agency）。 　　●1998年的《競爭法》，該法案禁止任何企業(yè)間妨礙、限制和扭曲競爭的協(xié)議。該法案還禁止任何濫用市場壟斷地位的行為。水務(wù)服務(wù)總監(jiān)在該法案的授權(quán)下與公平交易辦公室共享對水司調(diào)查的權(quán)力。 　　●1999年的《水工業(yè)法》對1991年的《水工業(yè)法》對做了幾處重要的修改，如取消供水“承擔(dān)者(Undertaker)”的對不付水費的居民用戶的斷水的權(quán)力，限制水司強制對用戶計量的權(quán)力，給水務(wù)總監(jiān)審核水司收費計劃的權(quán)力等。 　　●2003年的《水法》修補了取水許可證制度的框架，修改了經(jīng)濟監(jiān)管的組織結(jié)構(gòu)，拓展了行業(yè)內(nèi)對大客戶服務(wù)允許競爭的范圍。 　　三、英國水務(wù)行業(yè)經(jīng)濟監(jiān)管的實踐綱要 　　1.英國水務(wù)經(jīng)濟監(jiān)管的目標(biāo)和組織框架 　?。?）目標(biāo) 　　由于英國水務(wù)行業(yè)是全流域帶管網(wǎng)的系統(tǒng)性壟斷，區(qū)域內(nèi)的供排水企業(yè)，即承擔(dān)者(Undertaker)對地方而言處于絕對強勢，企業(yè)非常容易利用其壟斷地位而濫用資源。所以，必須有一個凌駕于地方政府之上的中央級的監(jiān)管機構(gòu)，政府與企業(yè)之間的關(guān)系不是通過某種契約和協(xié)議來約束的，而是將政府對企業(yè)的約定上升到法律的地位。由于水務(wù)資產(chǎn)進入到私人的領(lǐng)域，而供水業(yè)務(wù)是一個長期的時刻不能中斷的業(yè)務(wù)，作為公眾代表的政府與各企業(yè)的交易頻率是非常高的，所以所有的監(jiān)管措施和手段都是統(tǒng)一的，以降低政府的監(jiān)管成本以及與企業(yè)之間的交易成本。雖然壟斷可以形成規(guī)模效益，但是壟斷增加了政府與企業(yè)的談判難度。政府一方面用法律等指令性手段減少與企業(yè)的談判（如通過授權(quán)Licensing），另一方面通過對結(jié)構(gòu)、交易和價格三個方面的規(guī)制來盡可能地降低壟斷所帶來的負面影響，這也是政府對私有化了的網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管目標(biāo)。 　　（2）職責(zé) 　　由OFWAT作為一個獨立的水務(wù)經(jīng)濟監(jiān)管者來履行對全英水務(wù)行業(yè)的經(jīng)濟監(jiān)管，OFWAT的職責(zé)如下： 　　●保證水司的供水功能能夠正常地運行 　　●精確地制定最高水價以使水司能夠正常融資 　　●保護消費者利益 　　●促進經(jīng)濟和效率 　　●促進有效競爭 　　（3）組織框架 　　OFWAT每年的運行費用為1300萬至1500萬英鎊，由各個法定的Undertaker承擔(dān)，并以稅收的方式支付。目前擁有約230名員工。水務(wù)總監(jiān)由環(huán)境大臣任命，任期5年。OFWAT是一個非部長級政府部門，水務(wù)總監(jiān)領(lǐng)導(dǎo)核心四個職能部門： 　　還有若干部門服務(wù)于上述的職能部門：對外關(guān)系部、法律顧問、政策協(xié)調(diào)部和水之音客戶投訴部。 　?。?）英國水務(wù)經(jīng)濟監(jiān)管的組成 　　英國水務(wù)經(jīng)濟監(jiān)管包括三個方面的規(guī)制，結(jié)構(gòu)規(guī)制、交易規(guī)制、價格規(guī)制。下面分別進行論述。 　　2.結(jié)構(gòu)規(guī)制 　　如何構(gòu)造市場結(jié)構(gòu)、如何形成適度競爭的市場格局、如何選擇市場主體，如何確定市場主體的責(zé)權(quán)利，都是結(jié)構(gòu)規(guī)制要考慮的范疇。英國水務(wù)市場的結(jié)構(gòu)規(guī)制有如下方面： 　?。?）用法律明確供水承擔(dān)者（Undertaker）的權(quán)利和義務(wù) 1991年的《水工業(yè)法》對供水承擔(dān)者提供如下職責(zé)： 　　●對供水承擔(dān)者服務(wù)區(qū)域內(nèi)的供水系統(tǒng)進行高效而又經(jīng)濟地開發(fā)與維護 　　●為服務(wù)區(qū)域內(nèi)住房和居民供水 　　●對供水承擔(dān)者的供水主干管和支管進行維護、升級和延伸 　　●對居民有供水要求，供水承擔(dān)者必須將供水管接入住宅。承擔(dān)者可以從接管要求者處的收費來彌補接管的支出。 　　●一旦接管、供水承擔(dān)者必須滿足用戶用水的質(zhì)與量的要求； 　　●供水承擔(dān)者被要求為不同的公共服務(wù)目的供水，供水承擔(dān)者除了在供水時遭遇風(fēng)險而影響供水能力或是引起不合理的費用以外，必須提供服務(wù) 　　●除了在正常的情況下可中止供水以外，供水承擔(dān)者是不能中止對無力支付賬單者的供水、 　　●除了環(huán)境部大臣有權(quán)任命監(jiān)查官對水質(zhì)的檢測外，當(dāng)?shù)卣袡?quán)獲知管轄范圍內(nèi)的水質(zhì)。 　　（2）用許可證制度授權(quán)供水承擔(dān)者 　　英國環(huán)境部通過“許可證”的方式來授予供水公司的經(jīng)營權(quán)。每一張許可證授予的經(jīng)營權(quán)從私有化算起至少要25年。許可證主要涉及到對各水務(wù)公司的最高限價（K系數(shù)）、如何將最高限價納入的用戶的賬單、確保供水服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量以維護用戶的利益。對于每一個供水承擔(dān)者的所得許可證的條款會有所不同，但主要條款如下表示：

條件 A 對許可證中的主要術(shù)語進行解釋 　　條件 B 確定計算水價最高限價（K 系數(shù)）。該條款規(guī)定OFWAT每隔5年對所有的最高限價進行審核，并要求每個水司每年要提供一份主陳述，這樣OFWAT可以核實水司的收費是否反映了最高限價。 　　條件 C 確定并限制水司對用戶接入費（基礎(chǔ)設(shè)施費）的最高水平。 　　條件 D 要求供水承擔(dān)者公布收費計劃，明確住宅供水的收費標(biāo)準(zhǔn)。這些收費計劃必須得到OFWAT核準(zhǔn) 　　條件 E　在收費時禁止存在任何帶有種族歧視的行為 　　條件 F　詳細規(guī)定水司在提交年度財務(wù)報告時的會計與財務(wù)信息的標(biāo)準(zhǔn)以使OFWAT能夠準(zhǔn)確判斷各水司的財務(wù)狀況和績效。這要求水司證明在未來的12個月之內(nèi)有足夠的資源保證供水。 　　條件 G 要求每一個水司制定客戶服務(wù)的操作規(guī)范。 　　條件 H 要求每一個水司準(zhǔn)備針對無力支付的客戶的操作規(guī)范。 　　條件 I 要求每一個水司公布由用戶承擔(dān)責(zé)任的漏損的處置操作規(guī)范 　　條件 J 要求每一個水司向OFWAT提供服務(wù)水平的信息 　　條件 K 要求每一個水司保證其能夠獲得足夠的資產(chǎn)來作為一個獨立的公司行使職能。 　　條件 L 要求每一個水司要提供供水輸配系統(tǒng)的長期的維修、投資計劃以保證供水服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的維持 　　條件 M 要求每一水司向OFWAT的水務(wù)總監(jiān)提供為履行其職責(zé)而合理要求的任和信息 　　條件 N 授權(quán)OFWAT的水務(wù)總監(jiān)向各水司征收年度許可證費用以保證OFWAT的年度運營費和競爭委員會的審查費 　　條件 O 列出對水司取消授權(quán)、替換任命的幾種情況 　　條件 P 此條關(guān)于水司之間的兼并重組。要求受監(jiān)管的供水業(yè)務(wù)的所有者保證其公司在其集團內(nèi)獨立運作 　　條件 Q 關(guān)于由于旱災(zāi)而導(dǎo)致供水中斷對用戶的賠償安排

　?。?）最大限度的引入競爭機制，完善競爭制度安排 　　比較競爭 供水行業(yè)由于缺乏有效地市場競爭，OFWAT便建立一套激勵供承擔(dān)者的比較競爭機制來決定最高限價和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。比較競爭是比較供水承擔(dān)者的績效，這些績效的比較對降低供水企業(yè)的運營成本提高服務(wù)質(zhì)量。OFWAT通過對最高限價的調(diào)整過程和手段，來完成對供水企業(yè)的績效比較。 　　合同外包 OFWAT要求以最大限度地分拆供水產(chǎn)業(yè)鏈上的業(yè)務(wù)，通過外包，甚至是對全部運營業(yè)務(wù)進行外包。這些外包的業(yè)務(wù)包括投資，如設(shè)施建設(shè)階段或者是運營管理，如讀表抄表。這些外包業(yè)務(wù)，使得供水承擔(dān)者用最低的成本獲得最好的服務(wù)。 　　接入授權(quán) 立法為競爭者提供了一個向當(dāng)前市場存在者挑戰(zhàn)的機會。允許競爭者在通過插管接入的方式來在市場存在者的某些指定的地理區(qū)域來提供供水服務(wù)。競爭者要進入市場要通過OFWAT嚴格的審批詳細地程序。插管接入只限于為不在干管供水大客戶（至少每年10萬立方米）提供服務(wù)，或者是市場存在者要求變更供水邊界的情況。接管授權(quán)對降低現(xiàn)存的市場競爭者的水費，為大客戶提供更好的服務(wù)起到強烈的激勵作用。 　　跨區(qū)供水 在兩個供水承擔(dān)者的區(qū)域交接處的用戶有選擇供水者的權(quán)利，供水承擔(dān)者也因此有可能失去用戶而轉(zhuǎn)向相鄰區(qū)域的供水。 　　服務(wù)競爭 服務(wù)的競爭目前主要存在于兩個方面，一是對大客戶的服務(wù)，如對大客戶的現(xiàn)場供水管理，提高大客戶的用水效率；另一個方面是接入管理。OFWAT為了鼓勵服務(wù)的競爭，放開對供水行業(yè)的許可限制。任何一個滿足OFWAT技術(shù)、經(jīng)濟和管理條件的經(jīng)營者都可以獲得OFWAT的授權(quán)許可。授權(quán)許可者得到供水承擔(dān)者允許后接入主干網(wǎng)進行供水。雖然新的供水許可者按照承擔(dān)者的技術(shù)與管理的要求，但是雙方可以對價格等問題討價還價，如有爭議由OFWAT解決。每一家供水承擔(dān)者必須公布接入規(guī)范。通過這樣的后端競爭機制，有利于降低供水價格。這類競爭是目前英國供水行業(yè)的主要內(nèi)容。 　?。?）利用行業(yè)內(nèi)重組與購并，形成更高層次的競爭格局 　　此部分內(nèi)容將結(jié)合交易規(guī)制的內(nèi)容闡述，此略。 　　3.價格規(guī)制 　　價格規(guī)制主要解決兩個方面的問題：最高供水限價和行業(yè)發(fā)展的融資。 　?。?）供水限價規(guī)制 　　提起供水最高限價規(guī)制不得不提英國對公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施所專門制定的最高限價管制模型,即著名的RPI-X模型。這一模型體現(xiàn)了英國對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的三大政策目標(biāo)：即促進社會分配效率、刺激企業(yè)生產(chǎn)效率、維護企業(yè)發(fā)展?jié)摿Α?　　●RPI-X模型的原理 　　英國的最高限價規(guī)制采取RPI-X模型，RPI表示零售價格指數(shù)。RPI表示零售價格指數(shù)(Retail Price Index),即通貨膨脹率；X是由政府管制者來確定的，是指在一定時期內(nèi)生產(chǎn)效率增長的百分比。兩者之差就是某一個周期內(nèi)公用事業(yè)價格最高的上漲幅度。這個簡單的價格管制模型意味著，企業(yè)在任何一年中制定的名義價格（normal price）取決于RPI與X的相對值。如果零售價格指數(shù)增長，引起公用事業(yè)的價格增長，如果X增長，即代表效率的增長，必然帶來成本的降低，從而導(dǎo)致價格的降低。 　　●供水行業(yè)的RPI+K模型 　　與其它的公用事業(yè)相比，供水行業(yè)定價采取了RPI+K的定價模型。K因素是一個正數(shù)，它反映了收費價格的增長率以使企業(yè)有財力能連續(xù)提供服務(wù)和按照環(huán)境管制進行必要的投資。供水行業(yè)之所以實行新的價格管制模型，是因為RPI-X的價格管制模型只是服從于經(jīng)濟規(guī)制，而供水行業(yè)還需要受到環(huán)境規(guī)制的約束。 RPI+K可以被認為是RPI-X+Q,其中，X因素與經(jīng)濟規(guī)制有關(guān)，反映將來通過改進效率以降低成本的潛力；Q因素則與環(huán)境規(guī)制相關(guān)，反映英國和歐共體相關(guān)法律規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)而發(fā)生的成本。因此，K=Q-X,K因素實際上起成本轉(zhuǎn)移功能，其結(jié)果是消費者通過價格承擔(dān)額外的資本成本，而不是企業(yè)通過減少利潤或者投資者減少紅利益承擔(dān)這些資本的成本。 　?。?）最高限價的確定 　　最高限價的確定實際上K因素的確定，K因素的確定的要素有如下幾個方面： 　　（3）最高限價的指導(dǎo)思想 　　OFWAT通過一種周期審核或者是周期價格審核的制度來確定最高限價。每一個周期（5年）審核不是間斷的，而在周期內(nèi)是持續(xù)的。在周期內(nèi)上述框架中的每一要素都會被剖析，詳加審核匯總，并最終與供水公司協(xié)商確定K值，即供水公司在下一個5年周期內(nèi)水價調(diào)整的最大限度。最高限價的指導(dǎo)思想如下： 　　●建立效率激勵機制 　　●維持可持續(xù)經(jīng)營 　　●保持供需平衡 　　●提高供水質(zhì)量、改善環(huán)境。 　?。?）最高限價周期審核的操作程序 　　周期審核一般持續(xù)兩年左右，自從英國水務(wù)私有化以來，已經(jīng)完成三次周期審核。一個完整的周期審核過程起始于大范圍的意見征詢，包括定價框架和供水企業(yè)的呈報經(jīng)營計劃的內(nèi)容架構(gòu)以及評估方式。第二個階段即要求各供水企業(yè)向OFWAT呈交一份完整的在未來五年中經(jīng)營計劃的草案，上交的經(jīng)營計劃草案中必須要含有及用于OFWAT對各供水企業(yè)進行對比的詳細的信息要求。以下是2004年度對供水企業(yè)進行周期審核的經(jīng)營計劃的內(nèi)容框架。

部分 A	部分 B
經(jīng)營計劃要包含以下內(nèi)容： 總體戰(zhàn)略 客戶用水的供需平衡之達成 后2005年之環(huán)境 戰(zhàn)略目標(biāo) 戰(zhàn)略目標(biāo)之實現(xiàn) 公司之財務(wù)預(yù)測	經(jīng)營計劃戰(zhàn)略和方案選擇之詳細陳述： 后2005年以及長期的環(huán)境狀況 效率的提高 維護針對用戶的服務(wù)和可服務(wù)度 質(zhì)量增級 維護用戶供水的供需平衡 用戶服務(wù)戰(zhàn)略和服務(wù)增級 財務(wù)預(yù)測 用戶水價

　　經(jīng)營計劃草案之目的是為了讓供水公司將所有的對規(guī)劃期內(nèi)公司經(jīng)營有重大影響的元素以及投資和運營戰(zhàn)略進行確認和量化。該經(jīng)營計劃中還可以包括各利益相關(guān)者的意見和供水企業(yè)與監(jiān)管者的討論意見反饋。之后，OFWAT對所有企業(yè)的經(jīng)營計劃進行審核并提出反饋意見。供水企業(yè)根據(jù)反饋意見進行修訂并重報，在未來5年的企業(yè)經(jīng)營計劃最終得以確立。 　　上述制度中關(guān)鍵一環(huán)是經(jīng)營計劃中的信息必須受到OFWAT對各供水企業(yè)進行的年度資產(chǎn)管理績效監(jiān)控的報告支持。而這樣的報告也是基于企業(yè)每年向OFWAT提交資產(chǎn)管理計劃（Asset Management Plan, AMP），OFWAT根據(jù)資產(chǎn)管理計劃對企業(yè)的投資、維修等行為的進行檢測。企業(yè)的資產(chǎn)管理計劃不僅要反映企業(yè)對供水服務(wù)的質(zhì)和量的預(yù)測和措施，而且要得出對今后水價的影響，尤其是對居民的可支付能力進行預(yù)測。 　?。?）價格規(guī)則的具體方法 　　最高限價機制最大的貢獻還在于創(chuàng)造了一個可比競爭機制，作為對企業(yè)的績效的激勵機制。由于供水業(yè)務(wù)具有天然的壟斷特性，不能通過市場進入競爭來提高績效，降低成本。構(gòu)造市場機制只能將競爭環(huán)節(jié)后移?；镜腞PI-X框架進行重新修訂去模仿競爭壓力來激勵創(chuàng)新和效率．OFWAT的方法包括： 　　●建立具體的效率目標(biāo)，并融合入最高限價，對成本進行預(yù)測，通常是對成本下降比率進行預(yù)估 　　●在供水企業(yè)的供水運營成本低于預(yù)測的成本，這就意味著企業(yè)超越了原先設(shè)定的效率目標(biāo)，企業(yè)獲得了效率收益 　　●在中長期將在后續(xù)的價格審核中效率獲益向用戶轉(zhuǎn)移 　　●對于效率不足的企業(yè)OFWAT在設(shè)定最高限價時被設(shè)以更加嚴格的效率目標(biāo)，而對績效最高的企業(yè)的效率目標(biāo)就是適當(dāng)放松 　　●對于績效評估，OFWAT采用了一種稱為＂成本基準(zhǔn)＂的比較工具，用以比較資本項目的相對效率，在此基礎(chǔ)上，建立標(biāo)桿比較機制．這同樣可以用于維修工程、新資產(chǎn)投資和服務(wù)增級等，這對于經(jīng)濟監(jiān)管中績效激勵機制有重大意義 　　●最高限價機制同樣包含對績效差勁的公司進行懲罰。對于超過目標(biāo)成本的部分，最高限價將不予考慮，即企業(yè)無法從水價中彌補超出的成本。 　　4.交易規(guī)制 　　交易的目的是市場資源配置的最優(yōu)化，而真正的交易大多是圍繞供水企業(yè)的股權(quán)進行的，主要目標(biāo)是為供水企業(yè)擴大融資渠道，降低企業(yè)之間交易成本，完善市場機制。但是同時OFWAT還對交易的內(nèi)容進行嚴格監(jiān)管。交易規(guī)制主要內(nèi)容總結(jié)如下: 　　（1）以特殊的政策完成新老劃斷，低價出售國有資產(chǎn)，啟動行業(yè)私有化 　　英國政府在進行水務(wù)私有化開始時期，將全境內(nèi)總計為1060億英鎊的資產(chǎn)以50億英鎊的價格出售給各地區(qū)水務(wù)局，將水務(wù)局進行公司化改制。并通過1989年的《水法》和1991年的《水工業(yè)法》，將供水企業(yè)（undertaker）確立為受英國《公司法》管制和保護的公司，從而完成供水行業(yè)的私有化。 　　上述英國政府以超低價格將國有資產(chǎn)出售，受到了公眾的廣泛指責(zé)。但這是英國政府的高瞻遠矚的舉措。英國政府清晰私有化的目標(biāo)，即供水企業(yè)的效率提高和對未來供水服務(wù)的投資，而不會在意資產(chǎn)出售的收入。所以，正是由于資產(chǎn)的低價出售，私有化的企業(yè)可以有足夠的能力進行支付成為資產(chǎn)的所有者，使私有化得以順利地進行；正是由于資產(chǎn)的低價出售，供水企業(yè)獲得超值資產(chǎn)，從而在股票市場上受到追捧，獲得大量融資；也正是由于資產(chǎn)的低價出售，從而在未來的定價上，可以以資產(chǎn)出售的低價，而不是資產(chǎn)的高額原值為基礎(chǔ)，從而對未來水價不會形成多大壓力。

英國供水行業(yè)私有化過程簡述如下：中央政府首先免除了地方水務(wù)局的所有債務(wù)價值50億英鎊（英國財政實行的是地方向中央借款投資制度），中央向地方注入15億英鎊的現(xiàn)金，并返還77億英鎊的稅收。然后在轉(zhuǎn)制以后，將水務(wù)企業(yè)的股權(quán)上市交易。其中97%股份上市交易，剩余3%留于雇員和管理層分紅，股票獲得2.8倍認購，其中44%在公眾中流通?？傆?1.83億股，開盤價2.4英鎊/股，英國政府獲益53億英鎊。這樣，十家水務(wù)公司將政府免除的債務(wù)變?yōu)橘Y產(chǎn)，并以53億英鎊的價值進行資本化，至此，英國水務(wù)私有化即告完成。

　?。?）調(diào)整供水企業(yè)的會計準(zhǔn)則，為供水企業(yè)融資提供政策

　　英國水務(wù)私有化以后，對水務(wù)行業(yè)的財務(wù)與會計政策做出了重大調(diào)整，為提高供水企業(yè)的融資能力，同時又能完善價格監(jiān)管鋪平道路。主要的措施有以下幾個方面：

　　●引入受監(jiān)資產(chǎn)基準(zhǔn)(Regulatory Asset Base)制度 　　供水具有很強的公益性，不能與普通產(chǎn)品同等處置，所以英國政府設(shè)計出受監(jiān)資產(chǎn)基準(zhǔn)的制度。在這樣的制度下，上述在私有化初期企業(yè)獲得政府的現(xiàn)金、補貼和資本化的權(quán)益經(jīng)調(diào)整一齊進入受監(jiān)資產(chǎn)基準(zhǔn)中，而以后在供水服務(wù)中投入的資本經(jīng)OFWAT評估確認后，以受監(jiān)資本價值（Regulatory Capital Value， RCV）進入RAB中，未來供水方面的投資和運營成本都進入該資產(chǎn)基準(zhǔn)，成為資產(chǎn)和服務(wù)定價的基礎(chǔ)。一切政府對于供水行業(yè)的優(yōu)惠政策都僅限于受監(jiān)資產(chǎn)，所以供水資產(chǎn)的經(jīng)營邊界受到嚴格約束和界定。引入了受監(jiān)資產(chǎn)基準(zhǔn)制度和定價方法以后，供水資產(chǎn)的價值僅為重置成本定價（MEA）的15%，這就大大降低了對水價的壓力。 　　●引入了與公用事業(yè)相適應(yīng)的會計制度-基礎(chǔ)設(shè)施更新會計 　　英國水務(wù)私有化以后，一個重要的變化就是引入了與公用事業(yè)相適應(yīng)的會計制度-基礎(chǔ)設(shè)施更新會計。該制度采用了與傳統(tǒng)的對資產(chǎn)進行資本化并提折舊不同的地下資產(chǎn)資本支出處置方法。這樣對于地表之上的資產(chǎn)的投資和維修（主要是指水廠等地表設(shè)施）是按照一般會計方法按照設(shè)施的生命周期計提折舊；而地下管網(wǎng)被看作是永久維護的單一的資產(chǎn)系統(tǒng)，而不是一堆有生命周期和維護要求的設(shè)施組合。地下管網(wǎng)資產(chǎn)不提折舊，也不減值，以永續(xù)年金的價格確定基礎(chǔ)設(shè)施更新收費金額水平。這樣的制度安排，不僅可以降低投資對水費的壓力，投資者的利益得到保障，而且為區(qū)域壟斷的框架下形成市場競爭格局創(chuàng)造了條件，也為更高層次的國際并購理清了邊界。 　　●提高企業(yè)法定資本杠桿率，為債務(wù)融資創(chuàng)造條件 　　傳統(tǒng)上，英國水務(wù)企業(yè)的資本杠桿率一直維持在一個較低的水平，在私有化開始以后的早期，水務(wù)企業(yè)的資本杠桿率不到20%。但不久英國的稅收政策改變，激勵企業(yè)通過債務(wù)進行融資，這也得到OFWAT的同意，并放松了企業(yè)資本的要求和信用評級的標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)可以融資進行多元化經(jīng)營，但不得影響主業(yè)。至今，英國水務(wù)企業(yè)的資本杠桿率達到90%。一些咨詢機構(gòu)認為這有助于激勵企業(yè)的績效，但這還是存在較大的財務(wù)風(fēng)險，降低了資本回報率（12%-6%）。 　?。?）對國際水務(wù)市場的股權(quán)交易進行監(jiān)管 　　OFWAT對投資者和運營企業(yè)有一套名為Ring Fencing（邊界隔離）的制度，規(guī)定供水企業(yè)可以在主業(yè)以外從事輔業(yè)，但是輔業(yè)不得影響主業(yè)。同時股權(quán)可以在全球交易，可以售給非專業(yè)的財務(wù)投資者，但資產(chǎn)不得交易，國際間購并不得妨礙供水企業(yè)的運營，否則OFWAT進行干預(yù)，英國壟斷與兼并委員會不予批準(zhǔn)。獲得股權(quán)的戰(zhàn)略投資者有義務(wù)對供水企業(yè)進行融資，但是在五年內(nèi)戰(zhàn)略投資者不得將利潤移出運營企業(yè)。這樣一來，供水企業(yè)的產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，使英國的供水行業(yè)與國際資本市場建立了聯(lián)系。以下為典型的水務(wù)控股公司結(jié)構(gòu)圖。 　　四、英國水務(wù)行業(yè)績效私有化前后比較 　　英國水務(wù)行業(yè)私有化以后，無論在環(huán)境、服務(wù)和投資都取得了巨大的進展， 　　以下三張表格的對比描述可以得出這樣的結(jié)論。 英國自來水業(yè)民營化后環(huán)境質(zhì)量改善比較表

環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)	1990～1991年	2001～2002年
河流化學(xué)性質(zhì)	84％	95％（2001）
河流生物性質(zhì)	84％	94％（2000）
近岸水質(zhì)	66％（1998）	97％（2001）
污水處理率	90％	99％（2001）
污水泛濫（溢流）率	0.05％（1993）	0.02％

英國自來水業(yè)民營化后服務(wù)質(zhì)量改善比較表

供水質(zhì)量
水壓過低		1.26％（1992-1993年）				0.11％（2000-2001年）				0.10％（2001-2002年）
無預(yù)警停水超過12小時		0.42％（1990-1991年）				0.11％（2000-2001年）				0.12％（2001-2002年）
飲用水水質(zhì)符合標(biāo)準(zhǔn)比例
1995年	1996年		1997年		1998年		1999年		2000年		2001年
99.5％	99.7％		99.75％		99.78％		99.82％		99.83％		99.86％
用戶申訴服務(wù)			民營化初期				2001-2002年
10個工作日內(nèi)處理（％）			81.9（1992-1993年）				99.3
5個工作日內(nèi)處理（％）			79.8（1992-1993年）				98.8
漏水量				高峰期漏水量 (1994-1995年)				2001-2002年漏水量
Industry				228 1/p/d				146 1/p/d

英國自來水業(yè)民營化后投資金額比較表

平均每年資本投資（1999-2000年價格）
	1980-1985年	1985-1990年	1990-1995年	1995-2000年	2000-2005年
自來水及污水處理公司	14億英鎊	18億英鎊	31億英鎊	33億英鎊	29億英鎊
自來水公司	N/a	N/a	2億英鎊	3億英鎊	2億英鎊
行業(yè)	N/a	N/a	33億英鎊	35億英鎊	31億英鎊

　　五、總結(jié) 　　從英國水務(wù)經(jīng)濟監(jiān)管制度的案例分析，可以給與我們?nèi)缦聠⑹荆?　　1、英國水務(wù)行業(yè)私有化和市場化，不僅是緊緊完成產(chǎn)權(quán)制度改革和企業(yè)轉(zhuǎn)制，更為重要的是，英國政府根據(jù)行業(yè)的特性和發(fā)展趨勢，創(chuàng)立了一套完整的監(jiān)管制度，涉及到經(jīng)濟、水質(zhì)、環(huán)境和服務(wù)等諸方面。尤其是經(jīng)濟監(jiān)管制度，不僅彌補了自然壟斷行業(yè)的競爭環(huán)境的不足，而且成為構(gòu)架政府與企業(yè)之間的橋梁，既保證了公共利益，又保證了行業(yè)健康、平穩(wěn)和可持續(xù)發(fā)展。英國水務(wù)及其他網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)的監(jiān)管制度已經(jīng)在英聯(lián)邦（澳洲、新西蘭）和其他南美國家推行。 　　2、英國政府在推行水務(wù)行業(yè)私有化時，有了清晰的目標(biāo)，即為了解決水務(wù)行業(yè)的融資與效率問題。英國政府在進行國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)出售的時候，完全不是在追求國有資產(chǎn)的保值增值而從中獲取多大的利益，而是通過機制的靈活設(shè)計，僅將當(dāng)期的債務(wù)資本化，不僅有利于日后的定價,而且利用直接注資、稅款返還和受監(jiān)資本定價制度等方法為水務(wù)企業(yè)未來的融資創(chuàng)造了有利的條件。 　　3、英國水務(wù)行業(yè)經(jīng)濟監(jiān)管中代表政府的監(jiān)管者與水務(wù)企業(yè)的職責(zé)與工作界限非常明晰，調(diào)節(jié)雙方的關(guān)系的不是通過普通的特許經(jīng)營協(xié)議，而是許可證上詳細的關(guān)系型契約。這種契約不是規(guī)定工作目標(biāo)，而是工作程序。目標(biāo)可以隨內(nèi)外環(huán)境的變化進行改變，但是雙方為解決問題的程序必須透明、持續(xù)并得到雙方的認可，透明的工作程序是英國監(jiān)管制度的核心，也是英國與法國水務(wù)運行體制的重大差別。 　　4、英國水務(wù)行業(yè)的經(jīng)濟監(jiān)管制的成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是確立了以績效激勵為基礎(chǔ)的定價機制和相應(yīng)的一整套的工作方法。與其他工作程序一樣，這些都是透明的和得到廣泛認可并已經(jīng)被有效實施。通過這樣的機制和方法，水價的確定時，無需經(jīng)過公眾聽證等繁瑣和不確定的程序，而得到法律的保障；并且用最高限價的方法讓企業(yè)自行確定水價，體現(xiàn)市場經(jīng)濟的精神；最后，定價機制還催生了一種名為標(biāo)桿比較的可比競爭機制，將進入競爭改變?yōu)檫^程競爭，彌補了自然壟斷行業(yè)的競爭壓力的不足。 　　5、英國水務(wù)行業(yè)的經(jīng)濟監(jiān)管還在一些制度和機制上下功夫，這些功夫是靈活而又務(wù)實的，不是死扣教條準(zhǔn)則，與供水行業(yè)的特征相適應(yīng)，如會計制度、估價制度、財務(wù)制度和并購制度等。這些制度都是圍繞著保護公眾利益、促進行業(yè)運行效率，提高企業(yè)的融資能力而展開的，這也是英國水務(wù)行業(yè)私有化的真正目的。

編輯：全新麗