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張燎:應(yīng)該提高水業(yè)監(jiān)管的層次

時(shí)間:2006-11-17 08:59

來(lái)源:中國(guó)水網(wǎng)

評(píng)論(

  近些年來(lái),各地水價(jià)上漲的消息不絕與耳,套用一句用濫了的話就是:許多城市的水價(jià)不是已經(jīng)上漲,就是正在上漲的路上。自來(lái)水公司調(diào)水價(jià)的理由中有一條百試不爽,即成本太高。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)近日下發(fā)的強(qiáng)化成本監(jiān)審的通知明確要求,抓緊制訂各壟斷行業(yè)定價(jià)成本監(jiān)審辦法,明確定價(jià)成本構(gòu)成、審核標(biāo)準(zhǔn)和方法,水價(jià)首當(dāng)其沖。11月10日,發(fā)改委在其網(wǎng)站發(fā)布了《城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法(試行)》(征求意見稿),面向社會(huì)公開征求意見。水價(jià)成為發(fā)改委的第一個(gè)監(jiān)審對(duì)象。一時(shí)間,這個(gè)《辦法》成為人們議論的焦點(diǎn),各行各業(yè)的人紛紛提出自己的意見,其中不乏一些比較感性的表達(dá)。在這個(gè)時(shí)候,了解水行業(yè)的專家是如何看待這個(gè)《辦法》呢?上海濟(jì)邦咨詢公司總經(jīng)理張燎(簡(jiǎn)歷)在接受中國(guó)水網(wǎng)電話采訪時(shí)說(shuō):沒有一個(gè)獨(dú)立的、專業(yè)的、可問(wèn)責(zé)的監(jiān)管機(jī)構(gòu),辦法執(zhí)行的效果將大打折扣;在現(xiàn)行供水體制下,一個(gè)以偏概全的法規(guī)也難以起到實(shí)質(zhì)性作用。   發(fā)改委在征求意見的函中稱,《辦法》的制定是為適應(yīng)政府價(jià)格主管部門制定城市供水價(jià)格的需要,提高政府定價(jià)的科學(xué)性和合理性,《辦法》中規(guī)定了城市供水定價(jià)成本的構(gòu)成項(xiàng)目及相關(guān)審核標(biāo)準(zhǔn)及其他相關(guān)指標(biāo)及核算公式。張燎認(rèn)為,《辦法》體現(xiàn)了有關(guān)政府部門試圖建立起一個(gè)有規(guī)則的監(jiān)管體系的努力,總體意圖是好的;但是,根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,它的可執(zhí)行性并不強(qiáng)。   首先,我國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性、有效性、可問(wèn)責(zé)性是一個(gè)客觀現(xiàn)實(shí),不僅僅是水業(yè),市政公用事業(yè)方面整體監(jiān)管都是困難重重,監(jiān)管的公信力被質(zhì)疑,關(guān)鍵是責(zé)任沒有落實(shí),也缺乏有效的手段。張燎說(shuō),以當(dāng)前的水業(yè)監(jiān)管為例,監(jiān)管機(jī)構(gòu)是建設(shè)部門,這個(gè)系統(tǒng)內(nèi)的一些領(lǐng)導(dǎo)就是從自來(lái)水公司里成長(zhǎng)起來(lái)的,加之普遍存在的政企不分的現(xiàn)象,監(jiān)管的獨(dú)立性就難以保證。對(duì)水價(jià)成本的監(jiān)管也面臨同樣的問(wèn)題。同時(shí),監(jiān)管者也許熟悉行業(yè)管理,但是水價(jià)成本要涉及到許多會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)方面的知識(shí),他們是否具備足夠的專業(yè)技能也是個(gè)問(wèn)題。根據(jù)發(fā)改委的這個(gè)辦法來(lái)確定一個(gè)水司成本的時(shí)候,即使聘請(qǐng)一家當(dāng)?shù)氐闹薪闄C(jī)構(gòu)來(lái)操作,這個(gè)機(jī)構(gòu)能夠完全獨(dú)立地工作而不用去領(lǐng)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的意思嗎?獨(dú)立性不能保證的情況下,專業(yè)性也會(huì)受到影響。法律規(guī)定再完美,沒有一個(gè)足夠稱職的機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施,它的許多細(xì)節(jié)也難以實(shí)際執(zhí)行,會(huì)使法律效果大打折扣,甚至背離立法者的本意。   對(duì)這個(gè)《辦法》的實(shí)際效果,張燎并不樂觀,他說(shuō),如果法規(guī)制定者希望100%發(fā)揮作用,若真的通過(guò)并實(shí)施的話,頂多也只能有10-20%的效果;制訂這個(gè)辦法本身是一個(gè)進(jìn)步,但是不解決監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性,難以保證它會(huì)被不走樣地執(zhí)行;沒有有效的監(jiān)管,它所約束的對(duì)象會(huì)有很多對(duì)策來(lái)應(yīng)付,效果和期望值之間會(huì)有一個(gè)比較大的落差。   《辦法》在征求意見階段遭遇了“口水橫飛”,不是它本身的錯(cuò),但是要真正解決難題,張燎建議應(yīng)該從成本監(jiān)管中跳出來(lái),站到更高的層次來(lái)審視監(jiān)管的著力點(diǎn)。單憑成本監(jiān)管解決不了全部問(wèn)題,需要站在經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的高度。不僅僅看牢供水企業(yè)的成本,還要了解水這種需求剛性很強(qiáng)的特殊公共品的生產(chǎn)和消費(fèi)的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理,制訂兼顧供水企業(yè)財(cái)務(wù)持續(xù)生存能力和水用戶價(jià)格承受能力的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管方法和措施。譬如在英國(guó)水業(yè)的監(jiān)管體系中,就有明確的價(jià)格上限等經(jīng)濟(jì)監(jiān)管理論和方法,承認(rèn)供水企業(yè)有合理贏利和保證財(cái)務(wù)持續(xù)生存能力的權(quán)利,其中成本也是受到嚴(yán)格監(jiān)管的。當(dāng)然,這已經(jīng)不是一個(gè)成本監(jiān)審的細(xì)則能夠解決的了。   張燎強(qiáng)調(diào)成本監(jiān)管只是一個(gè)方面,對(duì)整個(gè)市政公用行業(yè)包括供水企業(yè)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管應(yīng)該加強(qiáng),才能標(biāo)本兼治。他說(shuō),實(shí)際上最可能的情況是,供水企業(yè)的一部分人(主要是管理層)最清楚企業(yè)的真實(shí)成本,行業(yè)主管的領(lǐng)導(dǎo)因?yàn)橛袕臉I(yè)經(jīng)驗(yàn)也會(huì)知道一些大致的情況?,F(xiàn)在,發(fā)改委要求弄清楚成本,這是一種進(jìn)步,但是,最根本的是監(jiān)管部門要樹立系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的意識(shí),無(wú)論是對(duì)國(guó)有供水企業(yè)還是社會(huì)資本投資的供水企業(yè),這才是最重要的。   另外,張燎認(rèn)為當(dāng)前的水價(jià)聽證制度存在許多弊端,聽證制度的效果值得探討。由于沒有一個(gè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的思路,聽證會(huì)就成為各方利益博弈的戰(zhàn)場(chǎng),它被哪一方控制,聽證的結(jié)果就會(huì)利于哪一方,這也是水價(jià)聽證會(huì)遭到老百姓詬病的原因所在,同時(shí),它也對(duì)需要調(diào)整水價(jià)以持續(xù)發(fā)展的誠(chéng)實(shí)的供水企業(yè)造成傷害。當(dāng)前,供水企業(yè)要求水價(jià)上調(diào),都必須經(jīng)過(guò)聽證程序,在地方政府感覺到漲價(jià)壓力的情況下,或者遭遇其他特殊情況,就可能會(huì)壓制合理的水價(jià)上調(diào)需求。張燎建議,應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外好的經(jīng)驗(yàn),在一些水業(yè)市場(chǎng)化比較徹底的國(guó)家,企業(yè)和政府通常有一個(gè)監(jiān)管協(xié)議,通過(guò)地方議會(huì)批準(zhǔn)后,今后水價(jià)調(diào)整即依據(jù)協(xié)議中事先明確的調(diào)價(jià)方法或公式來(lái)調(diào)整水價(jià),無(wú)須有聽證會(huì)程序。作為一個(gè)水價(jià)調(diào)整的必經(jīng)程序,我國(guó)的聽證會(huì)制度現(xiàn)在還不夠科學(xué):聽證會(huì)代表由物價(jià)部門決定,水企業(yè)合理的漲價(jià)要求可能會(huì)被限制,而一些渾水摸魚的企業(yè),也可能會(huì)通過(guò)聽證會(huì)使其不合理的漲價(jià)要求以合理的面目出現(xiàn)。   在對(duì)《辦法》征求意見的函中,有這樣一個(gè)疑問(wèn)“如何合理確定供水企業(yè)合理的生產(chǎn)能力利用率,防止由于過(guò)度超前建設(shè)增加的成本由當(dāng)期消費(fèi)者負(fù)擔(dān)?”張燎對(duì)這個(gè)問(wèn)題的看法是,企業(yè)不能為過(guò)度投資買單。如果這么做的話,國(guó)有和非公資本運(yùn)營(yíng)的供水企業(yè)都將陷入尷尬境地,因?yàn)槌巴顿Y基本上不是企業(yè)自己樂意做的事情,大都是地方政府自己的主張,往往是在政府指令下進(jìn)行的。   據(jù)張燎介紹,濟(jì)邦咨詢公司正在和北京一家研究機(jī)構(gòu)及北京水務(wù)局就一個(gè)關(guān)于供水特許經(jīng)營(yíng)示范文本的課題開展合作,其中即涉及到供水價(jià)格的監(jiān)管問(wèn)題。他們的建議是在政府和企業(yè)之間設(shè)立一個(gè)類似資金調(diào)節(jié)池那樣的帳戶,企業(yè)通過(guò)水價(jià)不能彌補(bǔ)的成本、不能實(shí)現(xiàn)的合理贏利,由政府通過(guò)撥款償付;同時(shí),在成本監(jiān)審的基礎(chǔ)上,把企業(yè)超出規(guī)定的合理利潤(rùn)之外的所得進(jìn)入調(diào)節(jié)帳戶。如果政府要求大建管網(wǎng)、分質(zhì)供水,或者為奧運(yùn)會(huì)這樣的特殊事件要求超前投資時(shí),這些指令性投資計(jì)劃,可以由資金調(diào)節(jié)池來(lái)補(bǔ)給。   張燎認(rèn)為,如果這個(gè)《辦法》經(jīng)過(guò)修訂被施行了,守法誠(chéng)信、靠專業(yè)運(yùn)營(yíng)來(lái)降低成本的優(yōu)秀企業(yè)和專業(yè)的水務(wù)公司不會(huì)擔(dān)心這個(gè)辦法,因?yàn)樗麄儗?duì)成本的控制能力要好于大部分的國(guó)有企業(yè),而且有比較強(qiáng)的有自律精神,他們本來(lái)就要靠?jī)?yōu)良的業(yè)績(jī)才能站住腳。但是,對(duì)那些能力不高、政企不分,還躺在政府懷抱里的企業(yè)來(lái)說(shuō),原來(lái)許多的說(shuō)不清、道不明的費(fèi)用被設(shè)了限制,對(duì)他們來(lái)說(shuō)就不是好消息了。   張燎認(rèn)為,總體來(lái)說(shuō),發(fā)改委的這個(gè)水價(jià)成本監(jiān)審辦法沒有給供水企業(yè)明確的出路,讓企業(yè)直接面對(duì)成本,政府則置身事外,而又缺乏獨(dú)立、專業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu),和行之有效的監(jiān)管工具,這樣仍然難以避免一些“心術(shù)不正”的供水企業(yè)虛增成本。經(jīng)濟(jì)監(jiān)管需要建設(shè)起來(lái),而成本監(jiān)管只是一個(gè)方面。 (中國(guó)水網(wǎng) 作者:全新麗)

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