全國工商聯(lián)環(huán)境服務業(yè)商會作為由環(huán)境服務領域領先的、負責任企業(yè)組成的行業(yè)組織，非常關注《中華人民共和國水污染防治法（修訂草案）》，商會成員深入認真地學習了本法，綜合各主要會員單位的意見，現(xiàn)提出本法主要涉及的幾大問題的相關條款修改意見，并附其他相關條款修改建議，供有關方面參考。

一、立法的目的

本法的立法目的不甚清楚，如果只是站在環(huán)保局的角度，以提高一個部門的權(quán)利來實現(xiàn)水污染的治理，則顯得過于狹隘，建議本著“以人為本，突出和諧科學發(fā)展觀”的立法目的，本法對水污染違法行為的處罰還是太輕。

二、關于環(huán)境保護的責任

本法只強調(diào)了環(huán)保局的權(quán)利，但沒有強調(diào)其應該承擔的責任。由哪個部門對全國的水質(zhì)量負責，沒有明確?，F(xiàn)行《水污染防治法》對地方人民政府的環(huán)境保護責任比較原則，因此修訂草案在現(xiàn)行《水污染防治法》的基礎上明確了地方政府的責任。

我們認為，修訂草案采用了分解的方式安排責任，有利于環(huán)境責任的落實。但是，修訂草案在國家層面的環(huán)境保護責任仍然比較原則，沒有明確國務院有關部門在環(huán)境保護上的責任。如果不能明確，將造成環(huán)境責任、權(quán)利在中央政府層面的不協(xié)調(diào)，造成爭權(quán)而避責。實際上水環(huán)境的問題有許多內(nèi)容是沒有辦法按照行政區(qū)域完全分解的。因此，建議在修訂草案中明確各部門的責任。

建議第四條增加：“國務院環(huán)境保護主管部門對全國的水環(huán)境質(zhì)量總體負責，各有關部門按照職能分工進行配合。”這樣可為下面大量條款中賦予的環(huán)境保護政策手段提供基礎。

三、關于水污染的流域性問題

本法對“流域內(nèi)環(huán)保責任誰來承擔”缺乏明確的界定，容易造成互相扯皮、兩不管現(xiàn)象的發(fā)生，沒有可執(zhí)行性。

水環(huán)境問題的流域性是固有特點，以流域為單位的協(xié)調(diào)更有利于科學落實水環(huán)境保護的措施。在我國行政體制之下，修訂草案采取了行政分割的責任體系，無疑是最為可行的方式。但是，我們認為如果能夠在法律責任體系上明確流域水環(huán)境的責任體系，將更加有效。否則會造成資源的浪費，一些關鍵性的流域責任，如飲用水源的上下游協(xié)同、流域水質(zhì)水量的協(xié)調(diào)、流域資源協(xié)調(diào)經(jīng)濟機制問題等，無法落實于一個合理的主體。

建議第四條增加內(nèi)容，許可地方城市政府之間在國務院的授權(quán)下，可以在一定區(qū)域內(nèi)打破現(xiàn)有的行政體制，建立流域（或區(qū)域）水環(huán)境的協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，對流域（或區(qū)域）水環(huán)境總體負責，為這一流域（或區(qū)域）相關機構(gòu)賦予一定的政府環(huán)境責任、資源責任和特定的財政權(quán)利。具體措辭有待斟酌。

四、環(huán)境監(jiān)管的層次問題

環(huán)境保護的統(tǒng)一監(jiān)管是水污染防治十分重要的環(huán)節(jié)，修訂草案第六條提出了“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門是對水污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理的機關。”

縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門的提法比較籠統(tǒng)，現(xiàn)實中出現(xiàn)縣以上多級環(huán)境保護主管部門對水環(huán)境監(jiān)管對象實施多層次管理的問題，造成責任不清和政府資源浪費。

建議明確環(huán)境監(jiān)管責任的行政屬地性和統(tǒng)一性，水環(huán)境設施只接受承擔水環(huán)境責任的市、縣人民政府的環(huán)境保護主管部門的監(jiān)管。城市中的區(qū)人民政府即便屬于縣級以上人民政府，其環(huán)境保護主管部門的環(huán)境監(jiān)管也只是根據(jù)需要代行市人民政府的職能。

五、污水集中處理設施的范圍

修訂草案將城市污水集中處理設施的運營單位，也明確作為應當取得排污許可證的單位，多次提到城市污水集中處理設施，其中是否包括污水管網(wǎng)這一提法在修訂草案中沒有明確。事實上不僅是城市污水處理廠會集中排放污染物，而市政管網(wǎng)由于污水處理率達不到100%，也向環(huán)境排放污染物，而且總量可能更大。所以在規(guī)劃建設時，對污水收集管網(wǎng)的建設比城市污水集中處理設施更加迫切。

因此，建議所有“城市污水集中處理設施”的提法，均改為“城市污水收集和集中處理設施”。

六、排污許可與排水許可的銜接

修訂草案提出了排污許可制度，作為環(huán)境保護監(jiān)管的重要手段。修訂草案第十八條規(guī)定“直接或者間接向水體排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水以及含重金屬、放射性物質(zhì)、病原體等有毒有害物質(zhì)的其他廢水和污水的企業(yè)事業(yè)單位、個體工商戶，應當取得排污許可證；城市污水集中處理設施的運營單位，也應當取得排污許可證?！?o:p>

2006年12月建設部依據(jù)行政許可法，發(fā)布了針對城市排水設施的排水許可制度，是為了保障城市排水設施正常運營的行政許可。對排入城市市政管網(wǎng)的工業(yè)廢水而言，由于我國的城市污水處理率近期內(nèi)無法達到100%，因此有一部分工業(yè)廢水屬于間接向水體排放污染物的范圍。這樣將造成對排入城市市政管網(wǎng)工業(yè)廢水的雙重排水和排污許可。同時，由于城市污水收集和集中處理設施也是排污許可的范圍，那么進入市政管網(wǎng)、間接排入環(huán)境的工業(yè)廢水，事實上也已經(jīng)進入了間接排污許可的范疇。

建議修改為：“所有直接向水體排放廢水和污水的企業(yè)事業(yè)單位、個體工商戶，包括城市污水的收集和集中處理設施的運營單位，都應當取得排污許可證?！边@個范圍包括了地方城市政府所屬事業(yè)性質(zhì)的排水處。

同時建議增加規(guī)定：“為了保障城市污水收集和集中處理設施的有效運營，所有向市政管網(wǎng)排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水以及含重金屬、放射性物質(zhì)、病原體等有毒有害物質(zhì)的其他廢水和污水的企業(yè)事業(yè)單位、個體工商戶，應當取得排水許可證?！?o:p>

七、污水處理費的性質(zhì)問題

污水處理費不同于污水處理服務費。污水處理費是政府向公眾或企業(yè)征收污水處理費用，屬于行政事業(yè)性收費；污水處理服務費是政府財政利用收集的污水處理費，向城市污水的收集和集中處理設施的運營單位支付的有償服務費。這兩者屬于完全不同的概念，在修訂草案第二十四條第三、第四款中嚴重混淆。

建議第三款修改為：“城市污水收集和集中處理設施的運營單位按照國家規(guī)定提供污水處理的有償服務，收取污水處理服務費，保證污水集中處理設施的正常運行。向城市污水收集和集中處理設施排放污水排污者應繳納污水處理費用，已經(jīng)繳納污水處理費用，不再繳納排污費。政府收取的污水處理費用應當用于城市污水集中處理設施的建設和運行，不得挪作他用?！?

八、排污費和污水處理服務費的定價依據(jù)

修訂草案第二十一條規(guī)定：“直接向水體排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和個體工商戶，應當按照排放水污染物的種類、數(shù)量和排污費征收標準繳納排污費。”為了更加有效地削減排污總量，建議修改為“直接向水體排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和個體工商戶，應當按照排放水污染物的種類、污染物含量、數(shù)量和排污費征收標準繳納排污費，具體辦法由國務院規(guī)定?！?o:p>

城市污水服務費的支付同樣需要體現(xiàn)總量原則，建議第二十四條第四款修改為：“根據(jù)城市污水收集和集中處理設施的處理水量和削減污染物的數(shù)量，確定城市污水處理的服務費。城市污水處理的收費、管理以及使用的具體辦法，由國務院規(guī)定?！?o:p>

九、超標排放的責任的經(jīng)濟轉(zhuǎn)移問題

修訂草案第二十五條第一款規(guī)定“向城市污水集中處理設施排放水污染物，應當符合國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準?！?o:p>

為了更加有效發(fā)揮城市污水集中處理設施的作用，建議修改為：“向城市污水收集和集中處理設施排放水污染物，應當符合國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準，超出標準但是城市污水收集和集中處理設施能夠按照國家有關標準削減的，城市污水收集和集中處理設施的運營者可以收取超標處理費。具體收費辦法由建設主管部門制定。”

十、城市政府責任與污水集中處理設施運營企業(yè)的責任關系

修訂草案第二十五條第三款規(guī)定“城市污水集中處理設施的運營單位，應當對城市污水集中處理設施的出水水質(zhì)負責。”由于城市污水集中處理設施的進水、付費、設計建設等許多重要環(huán)節(jié)都由地方城市政府控制，因此，城市污水集中處理設施的運營單位無法真正對出水水質(zhì)負責。同時，由運營單位負責也與修訂草案第四條“縣級以上地方人民政府應當采取防治水污染的對策和措施，對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負責?！钡木癫灰恢?。

建議修改為：“地方人民政府的建設主管部門對城市污水收集和集中處理設施的出水水質(zhì)負責。”這樣規(guī)定也有利于理順環(huán)境保護部門與建設主管部門的責任關系。

十一、環(huán)保與建設在城市污水處理領域的監(jiān)管協(xié)同

建設部門對城市污水收集和集中處理設施的出水水質(zhì)負有責任，就必須具有對城市污水收集和集中處理設施運營單位的監(jiān)管手段。

建議第二十條第二款修改為：“重點排污單位應當自費安裝水污染物排放自動監(jiān)測設備，與環(huán)境保護主管部門的監(jiān)控設備聯(lián)網(wǎng)，排入污水收集和集中處理設施的重點排污單位以及城市污水收集和集中處理設施的運營單位的自動監(jiān)測設備，還應同時與建設主管部門的監(jiān)控設備聯(lián)網(wǎng)。具體辦法由國務院環(huán)境保護主管部門會同建設主管部門聯(lián)合規(guī)定。”

十二、污水治理的方式問題

　 本法第二十五條規(guī)定“向城市污水集中處理設施排放水污染物，應當符合國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準。城市污水集中處理設施的出水水質(zhì)，按照國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準執(zhí)行。達標排放的，可以按照國家有關規(guī)定免繳排污費?！?o:p>

城市污水處理設施的主要功能是處理城市生活污水(在許多地方就叫城市生活污水處理廠)，其功能主要是處理水中的容易分解的有機物及懸浮物，深度處理可去除P和N。但工業(yè)企業(yè)排污廢水因行業(yè)不同而差異較大，特別是有些行業(yè)企業(yè)所排廢水含有一類污染物(要求在車間排污口采樣)，即使進行了集中污水處理，也只是稀釋了一下而已(當然有可能經(jīng)過污水集中處理設施后不再超標，但總量不少)，并不是真正的處理。如果據(jù)此就不再征收其排污費，實在有些放任。

“向城市污水集中處理設施排放水污染物，應當符合國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準?！保绻环夏?？法律責任中沒有規(guī)定其法律責任。

污水治理要作戰(zhàn)略調(diào)整，從集中處理轉(zhuǎn)向源頭治理。為什么草案上還是注明集中處理？建議修改該條款細節(jié)。

十三、環(huán)境信息公布制度問題

此次修訂草案在提到環(huán)境影響評價中公眾參與的問題時，沿用了1996年版的要求，即“環(huán)境影響報告書中，應當有該建設項目所在地單位和居民的意見?！毙枰赋觯袟l文過于簡略籠統(tǒng)，環(huán)評中的公眾參與過程因而很容易流于形式，一些嚴重影響水環(huán)境的項目因而得以通過審批。為此建議：第一，依據(jù)《環(huán)境影響評價法》和《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》的要求，草案應該明確建設單位或其委托的環(huán)評機構(gòu)需要公示的信息，以及公眾參與的具體形式。鑒于環(huán)評信息公開不足成為制約公眾參與的重要障礙，希望草案能明確環(huán)評報告書必須公布。這將極大地促進社會各界，特別是受影響社區(qū)，在充分知情的條件下參與項目決策，從而從源頭摒除高污染項目。

其他相關條款修改建議：

第十六條：“新建、改建、擴建直接或者間接向水體排放污染物的建設項目和其他水上設施，應當遵守國家有關建設項目環(huán)境保護管理的規(guī)定。”

建設單位在編制建設項目的環(huán)境影響報告書時，應當就建設項目可能對水體產(chǎn)生的污染和對生態(tài)環(huán)境的影響作出評價，提出防治措施，按照規(guī)定的程序報環(huán)境保護主管部門審查批準。建設單位在江河或者湖泊新建、改建、擴建排污口的，應當取得水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)同意。

建議改為：“取得水行政主管部門和流域管理機構(gòu)雙方同意?！?o:p>

第三十四條：“國家禁止新建不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的小型造紙、制革、印染、染料、煉焦、煉硫、煉砷、煉汞、煉油、電鍍、農(nóng)藥、石棉、水泥、玻璃、鋼鐵、火電以及其他嚴重污染水環(huán)境的項目?！?/P>

建議增加“煤礦”。

第三十六條：“跨行政區(qū)域的水污染糾紛，由有關地方人民政府協(xié)商解決，或者由其共同的上級人民政府協(xié)調(diào)解決。此條會變成哪個單位都不管了?！?o:p>

建議改為：“先由地方人民政府協(xié)商解決，再由其共同的上級人民政府協(xié)調(diào)解決?！?o:p>

第四十七條：“向農(nóng)田灌溉渠道排放工業(yè)廢水和城市污水，應當保證其下游最近的灌溉取水點的水質(zhì)符合農(nóng)田灌溉水質(zhì)標準。”

建議改為：“在起點控制而不是終點控制?！?o:p>

并建議對減少COD有貢獻的單位給予獎勵。

第六十五條：“水污染事故信息由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門依據(jù)職權(quán)發(fā)布；必要時，由縣級以上人民政府發(fā)布。”

建議明確發(fā)生事故時充分發(fā)布信息的制度，以便公民做出判斷是否采取自我救助措施。

第六十六條：“環(huán)境保護主管部門或者其他依照本法規(guī)定行使監(jiān)督管理權(quán)的部門的工作人員有下列行為之一的，由其所在單位、上級主管機關或者監(jiān)察機關按照管理權(quán)限依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任：”

則工作人員造成的經(jīng)濟損失由誰賠償和負責？

建議增加賠償相應經(jīng)濟責任的款項。

第八十三條：“對造成一般或者較大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的２０％計算罰款；對造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的３０％計算罰款，并報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責令關閉?！?o:p>

賠償是按經(jīng)濟損失的比例來做相應賠償，而對造成水污染事故還有違反本規(guī)定其他行為的，則按約定數(shù)量來罰款？建議此處約定清楚是兩者并罰，還是只靠一邊。

第八十五條：“水污染賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當事人的請求，由環(huán)境保護主管部門或者海事管理機構(gòu)、漁業(yè)主管部門按照職責分工處理；當事人對處理決定不服的，可以就該糾紛向人民法院起訴。當事人也可以直接向人民法院起訴?！?o:p>

本條把重要的問題虛化了，按照什么樣的職責來分工，應明確。

建議補充環(huán)境保護主管部門對污染損害受害者和“公益訴訟”的支持義務。

第七章：法律責任

針對修訂草案中環(huán)境保護主管部門責任缺失以及現(xiàn)實中污染企業(yè)寧交罰款不治理而污染受害者由于不知情或者明知受到污染損害沒有專業(yè)知識和能力難以舉證的困難，建議補充如下內(nèi)容條款：“任何單位和個人對于污染環(huán)境的行為，都有權(quán)利向有關行政主管部門投訴。對于違反本法規(guī)定，造成污染的，受害人有權(quán)要求環(huán)境保護主管部門提供有關的監(jiān)測結(jié)果。污染受害者就水污染賠償責任和賠償金額糾紛向人民法院起訴的，環(huán)境保護主管部門應給予支持。”

編輯：環(huán)境服務業(yè)商會