編者按：本文源自世行“解決中國水資源短缺”的分析、建議背景文章中的《日本水資源管理的經(jīng)驗：體制和政策》。
中國水網(wǎng)消息，為改善水資源管理，在過去幾十年里，日本大力加強法制建設，構(gòu)建了一個比較完整的法律體系。同時，出臺了一系列政策措施，利用多種政策手段引導和調(diào)控有關(guān)社會主體的行為。
（一）水資源管理的法律框架
日本水資源管理的法律框架可以分為五個領域：（1）水資源開發(fā)的總體規(guī)劃；（2）與水資源相關(guān)設施的開發(fā)建設，包括政府補貼的建設項目；（3）水權(quán)和水交易；（4）水務企業(yè)的運營和管理，包括私營部門通過簽訂合同參與運營和管理的企業(yè)；（5）水環(huán)境保護。
水資源開發(fā)的總體計劃 在這方面，日本制定了《國土開發(fā)綜合法》，并據(jù)此制定了《國家水資源綜合規(guī)劃》（即《水規(guī)劃》）。每年的預算都是根據(jù)“水規(guī)劃”編制的。日本還制定了《水資源開發(fā)促進法》，其中規(guī)定要根據(jù)《水規(guī)劃》制定《水資源開發(fā)基本計劃》?！度毡舅Y源局法》則要求日本水資源局負責該計劃的實施。
補貼 如前文所述，日本的中央和地方政府直接為諸如水壩、污水處理設施之類大多數(shù)新建設項目提供財政支持?！逗哟ǚā?、《供水法》、《污水法》和《土地改良法》等一系列相關(guān)法律界定了由中央政府財政支持的范圍和比例。
水權(quán)/水交易 針對水權(quán)和水交易，日本在有關(guān)法律中做了規(guī)定。這些法律對地表水和地下水規(guī)定了不同的管理方法。對于地表水，《河川法》規(guī)定，向每一個公有的供水企業(yè)（包括生活用水和工業(yè)用水供水企業(yè)）和土地改良區(qū)（負責灌溉建設和管理的公共實體）分配一定的河水使用權(quán)，即在某一特定區(qū)域?qū)λ膶Ｓ惺褂脵?quán)。對于地下水的使用，目前還缺乏綜合的法律進行規(guī)范，使用者可以在私有的土地上打井免費抽取地下水。不過，《工業(yè)用水法》和《建筑物內(nèi)地下水利用法》規(guī)定，在土地嚴重下陷或地下水稀缺的地區(qū)，使用者必須得到地方政府的批準才能抽取或開采地下水。一般來說，《河川法》嚴禁進行生活用水和工業(yè)用水的交易。只有在特定的土地改良區(qū)范圍內(nèi)，才允許進行這類水交易。
水務企業(yè)的運營和管理 水務企業(yè)可以按照其主要服務宗旨進行分類，包括生活用水供給、污水處理、農(nóng)業(yè)用水供給和工業(yè)用水供給等不同類型的企業(yè)。對于這些不同類型的水務企業(yè)，日本制定了相應的行業(yè)性法律來規(guī)范其運營和管理。
水質(zhì)保護 為保護水環(huán)境質(zhì)量，日本的《環(huán)境基本法》規(guī)定了污染控制和自然保護的基本原則。《水污染防治法》則提出了更為詳細的指導原則。
（二）水資源管理的主要政策手段
日本在水資源管理方面采用了多種不同的政策手段。這些政策手段可分為兩大類，即經(jīng)濟手段和行政手段。
1．經(jīng)濟手段
采用經(jīng)濟手段就是要利用對市場信號的調(diào)節(jié)來影響有關(guān)社會主體的行為，達到水資源管理的目的。日本政府采用的經(jīng)濟手段很多，主要包括：確定水價、提供補貼、開展水權(quán)交易、允許私營部門參與、開征特種稅等。
確定水價 日本政府十分重視利用價格機制在水資源管理方面的作用。其基本思路是：通過設計合理的水價結(jié)構(gòu)來確定水價，從而有效地調(diào)控對水的需求，實現(xiàn)水資源的高效、合理利用。在日本，水價是由各地公共機構(gòu)管理的水務企業(yè)確定。總的來看，除農(nóng)業(yè)用水外，其它用途的水的價格一般都由兩部分構(gòu)成，即固定收費加可變收費。水的用途不同，其價格結(jié)構(gòu)也不同（見表2）。
表2：日本的水價結(jié)構(gòu)
生活用水的價格包括最低收費（基價）和增容費兩部分。最低收費標準并不一致，而是根據(jù)用戶接入的水管尺寸大小確定；增容費實行累進制，就是說，隨著用水量的增加，每單位水價會上漲。
工業(yè)用水的價格包括最低收費（基價）和不變計量收費兩部分。其最低收費標準與生活用水一樣，也是根據(jù)接入水管的尺寸大小確定；而所謂不變計量收費，是相對于累進制而言的，指以不變的單位價格根據(jù)用水量計算水價。
污水處理價格包括最低收費（基價）和增容費兩部分。其最低收費標準采用的是定額收費制，就是說，無論用戶排放的污水量為多大，都統(tǒng)一收取一筆固定的費用；而增容費則實行累進制。
農(nóng)業(yè)用水采用的是定額收費制，即對每單位灌溉面積按統(tǒng)一固定的標準收費。
由于不是根據(jù)用水量計費，在單位面積的土地上使用過多的水并不需要支付更高的費用，這可能導致農(nóng)業(yè)過度用水。不過，對于每一個土地改良區(qū)，政府分配的水權(quán)是有限的，因而過度用水也是有控制的。
盡管采用了價格手段，但是，由于日本政府對水資源設施建設提供了大量補貼，因此，相對于大多數(shù)發(fā)達國家而言，日本的水價是比較低的。
提供補貼 如前文所述，日本政府每年安排巨額財政資金對水資源開發(fā)建設和有關(guān)設施的運營、維護和管理提供補貼?！逗哟ǚā返纫幌盗邢嚓P(guān)法律、內(nèi)閣命令和地方政府的規(guī)章對補貼做了分類，規(guī)定了中央政府和地方政府提供財政補貼的范圍和相應比例（見
圖1 和
圖2）。
對于防洪設施，由于具有公益性，其建設費用以及運營、維護和管理費用都是由政府給予補貼；對于污水處理設施，因為也具有公益性，政府通過提供補貼承擔其95%以上的建設費用，但其運營、維護和管理成本通常由用戶來承擔；對于農(nóng)業(yè)用水設施，為了發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，保持農(nóng)業(yè)的國際競爭力，保障穩(wěn)定的糧食供給，日本政府通過建立專門賬戶的形式提供財政補貼，承擔其絕大部分建設費用以及運營、維護和管理費用；對于生活用水和工業(yè)用水設施，由于其建設成本太高，水務企業(yè)無力全部承擔，因此，政府也提供補貼，承擔一部分建設費用，但比例最高不超過50%，而這些設施的運營、維護和管理費用則由各經(jīng)營單位通過征收使用費來承擔。
開展水權(quán)交易 根據(jù)日本的《河川法》，一般不允許進行水交易。對于地表水的使用，通常是根據(jù)有關(guān)法律分配水權(quán)，也就是通過法定程序?qū)⒍康乃氖褂脵?quán)分配給縣或市政府所有的公共實體（生活用水和工業(yè)用水）以及土地改良區(qū)。只有擁有明確規(guī)定的水權(quán)的單位，才能提取和使用地表水。沒有獲得政府的批準，水權(quán)是不允許轉(zhuǎn)讓的。在異常干旱的情況下，即發(fā)生十年一遇的嚴重旱情時，由水用戶、地方政府和河流管理部門組成旱情協(xié)調(diào)委員會，根據(jù)《河川法》第53 條規(guī)定的程序來調(diào)整水的分配、決定減少抽水的程度。但是，在土地改良區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)戶可以開展水權(quán)交易。
在干旱的情況下，通過開展水權(quán)交易，可以對有限的灌溉水進行重新分配，以實現(xiàn)土地改良區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的最大化。
允許私營部門參與 長期以來，公有的水務企業(yè)由于處于壟斷地位，缺少競爭，降低運營成本的動力不足，其運營和管理的效率往往很低。因此，近幾年來，日本開始允許私營部門參與水務業(yè)的經(jīng)營管理，以推動水務企業(yè)改進管理，提高質(zhì)量和效率。私營部門參與的形式有多種，包括：服務承包、管理承包、租賃、特許經(jīng)營、徹底私有化、私人融資以及公－私合作等。目前，在日本水務企業(yè)中，最普遍的私營部門參與形式是服務承包，即把特定的任務外包給私營企業(yè)。根據(jù)2001 年對服務承包所作的調(diào)查，大約80％的水務企業(yè)將各種不同的服務外包給私營部門，比如水質(zhì)監(jiān)測、水處理廠的電力設備維護以及水量計量。1999 年，日本頒布了《私人融資促進法》，鼓勵私人資本以BOT 或BOO 形式為水務業(yè)發(fā)展投資。但是，除服務承包這種形式外，私人融資以及其他更為綜合性的承包形式（如管理承包和特許經(jīng)營）都還沒有被普遍接受。
開征特種稅 所謂特種稅，就是稅入用途被指定的稅種。在日本，到目前為止，與水資源管理有關(guān)的特種稅只有一個，就是森林保護稅。2000 年，作為分權(quán)改革的一項內(nèi)容，日本修訂了《地方稅法》，允許地方政府開征新的特種稅。根據(jù)此項修正條款，高知縣政府第一個開征了“森林保護稅”，其收入只能用于可帶來多種環(huán)境效益（如保護地下水、防洪、吸收碳）的森林保護。迄今為止，除高知縣外，另有12 個縣也已決定開征類似的稅種，還有其他幾個縣政府也在考慮是否開征此稅種。森林保護稅的稅率很低，每戶平均只收500 日元；對于企業(yè)而言，則是確定占其營業(yè)稅的百分點，每年每個企業(yè)征收1000 至80000 日元不等。對于地方政府而言，森林保護稅并不是一項重要的稅源，其收入通常不到地方稅收的1%，在地方政府的全部收入中所占的比例甚至不到0.1%。因此，該稅種的開設實際上更多地是政府宣示森林重要性的一個政治聲明。
2．行政手段
在有些領域，不適于采用經(jīng)濟手段，或者采用這類手段的效果不好。這時候，采用行政手段來管理會更有效。日本在水資源配置和水污染控制方面，較多地采用了行政手段。
在水資源配置方面，日本采用的一種行政手段就是依法分配水權(quán)?！逗哟ǚā芬?guī)定了水權(quán)的正式分配程序。該法認為，水是公共資產(chǎn)，用戶必須在通過特定的行政程序獲得一定的“水權(quán)”后，才可以抽取定量的水用于特定的用途。根據(jù)《河川法》，日本對主要河流里的水的使用權(quán)都按照不同用途做了分配，其分配對象通常都是具有壟斷地位的公有實體。不過，對于地下水的使用，目前尚沒有相關(guān)的綜合性法律予以規(guī)范。
在水污染控制方面，日本采用的行政手段包括：
實施環(huán)境質(zhì)量標準 為了保護人類健康和生活環(huán)境，日本在其《環(huán)境基本法》中，針對水污染物制定了各種環(huán)境質(zhì)量標準，包括：對26 種有毒物質(zhì)制定了國家統(tǒng)一標準；對于河流、海洋和海岸地區(qū)、湖泊制定了專門的環(huán)境質(zhì)量標準。
監(jiān)測水質(zhì)并公開數(shù)據(jù) 日本的《水污染控制法》規(guī)定，縣長和指定城市的市長負責定期監(jiān)測公共用水的水質(zhì)，環(huán)境省補貼監(jiān)測所需的費用。日本政府積極促進公共水域關(guān)鍵地點水質(zhì)監(jiān)測的自動化程度。在2002 財政年度，縣政府和指定城市已經(jīng)在125 個地點建立了自動水質(zhì)監(jiān)測站，并定期公布每一個監(jiān)測點的水質(zhì)狀況。在2001 財政年度末，國土交通省在全國范圍內(nèi)的199 個主要水道安裝了自動水質(zhì)監(jiān)測設備，由河流管理辦公室負責監(jiān)督。
實施工業(yè)用水排放標準和規(guī)章 為了控制工廠和其他機構(gòu)向公共水體排放污染，日本的《水污染防治法》制定了污水排放標準。這些標準確定了24 種對人體健康有害的物質(zhì)和16 類對生活環(huán)境有害的物質(zhì)，并對每一種物質(zhì)設定了排放物限制。在2001 財政年度，這些規(guī)章被應用于300000 家機構(gòu)。
《水污染防治法》還要求某些工廠和設施必須安裝特定的污染控制設備。政府有權(quán)要求工廠匯報他們排放污水的程度，并在必要的情況下進行現(xiàn)場核查。如果從工廠排放的污水違反了排放標準，政府有權(quán)進行處罰并要求對有關(guān)設施進行改進或改善污水處理方法。那些在生產(chǎn)過程中排放毒素的工廠必須賠償對人體健康造成的損害（無過錯賠償責任）。《水污染防治法》更進一步要求處于“特定區(qū)域”的特定設施服從“總污染負荷控制”，定期向政府匯報他們的污染排放量。
對公眾開展節(jié)水教育 烹飪、洗衣和洗澡等家庭活動產(chǎn)生的污水是造成公共水體污染的主要原因之一。目前，在日本，對于居民家庭的污水排放，還沒有直接的規(guī)制措施或處罰條例。但是，《水污染防治法》明確指出，公眾有義務配合政府關(guān)于水質(zhì)和水資源保護的政策。環(huán)境省已經(jīng)提倡加強公眾教育，以提高公眾對家庭污水排放問題的意識、促進水資源的高效利用、自覺減少家庭污染排放。（中國水網(wǎng)）
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