清華水業(yè)藍皮書第二十三：

環(huán)境責任的集中原則與運營服務專業(yè)化

傅濤 鐘麗錦

一、“誰污染誰負責”原則下的兩類環(huán)境責任主體

“污染者負責”原則是國際上深受認同的關于污染者承擔由于污染和破壞環(huán)境造成的損失的一項環(huán)境原則，該原則在我國環(huán)境立法歷程中也得到了逐步漸進深化，從最初的“誰污染、誰治理”，到“污染者付費”是污染者負責原則在不同階段的體現(xiàn)。

環(huán)境污染的治理是污染者需要承擔的重要責任。環(huán)境治理責任主體可以分為兩類，根據(jù)我國《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《大氣污染防治法》的規(guī)定，造成污染的企業(yè)是工業(yè)污染防治及污染物消除和治理的直接責任主體；一般排污者產(chǎn)生的污染物（包括生活污水、垃圾等）由縣級以上地方人民政府進行集中處理，政府作為公眾的法定環(huán)境治理受托方，成為市政污染物消除和治理的另一責任主體，在這里，一般排污者通過付費將責任進行了轉移。

環(huán)境設施的運營服務是履行環(huán)境治理責任的重要載體，而環(huán)境治理責任的流向決定著服務產(chǎn)業(yè)的發(fā)展脈絡。

二、環(huán)境服務與運營服務的類型

根據(jù)我國對于環(huán)境服務業(yè)的一般分類，環(huán)境污染治理設施運營包括水污染治理設施、空氣污染治理設施、固體廢物處理設施、噪聲控制設施等設施的管理、運營和維護，環(huán)境監(jiān)測及分析服務被劃分為環(huán)境技術服務類別。

環(huán)境治理設施運營服務是環(huán)境服務的重要環(huán)節(jié)，原環(huán)境保護總局2004年發(fā)布的《環(huán)境污染治理設施運營資質(zhì)許可管理辦法》將環(huán)境治理設施運營服務分為七個專業(yè)類別：生活污水、工業(yè)廢水、除塵脫硫、工業(yè)廢氣、工業(yè)固體廢物、生活垃圾、自動連續(xù)監(jiān)測。這七個專業(yè)類別按照環(huán)境責任劃分為三類：

一是市政型，包括生活污水（包括污泥）、生活垃圾等，在這類服務中，行政區(qū)域內(nèi)的一般污染者通過付費將環(huán)境治理責任轉移給政府，政府作為環(huán)境治理責任主體選擇運營主體。園區(qū)型工業(yè)廢水也具有市政型的責任特征。

二是污染源型，包括工業(yè)廢水、工業(yè)廢氣、畜禽廢水、除塵脫硫和工業(yè)固體廢物等，這類服務中，污染者直接作為環(huán)境治理責任的主體，選擇設施運營服務主體。

三是非環(huán)境治理設施型，主要指環(huán)境監(jiān)測設施，這類服務的委托人是環(huán)境管理部門，不是來源于環(huán)境治理責任者的委托，本質(zhì)上是環(huán)境管理部門管理職能的一種服務社會化，嚴格意義上講，不是環(huán)境治理設施的運營服務范圍。

三、環(huán)境治理責任轉移的集中性原則

根據(jù)“污染者負責”原則，污染產(chǎn)生者需要承擔環(huán)境污染的治理責任，縣級以上政府作為公眾的法定環(huán)境治理責任主體，將一般污染者產(chǎn)生的污染物進行集中處理。但是對于快速城市化發(fā)展的中國而言，有相當比例的污染源，尤其是工業(yè)污染源，仍然分散于市政收集系統(tǒng)之外，難以實現(xiàn)有效集中；同時有部分污染責任，如，工業(yè)廢氣、除塵脫硫等，在性質(zhì)上難以實現(xiàn)系統(tǒng)集中。這些分散的工業(yè)企業(yè)作為獨立的污染責任主體，具有數(shù)量大、分布分散、污染治理能力差異大等特征。在此背景下，需要采取有關的政策和手段引導環(huán)境治理責任的有序轉移，這一轉移的基本原則，我們稱為環(huán)境治理責任轉移的集中性原則，即引導污染治理能力不足的、不成規(guī)模的、數(shù)量眾多的污染產(chǎn)生者將環(huán)境污染治理責任轉移給專業(yè)性的環(huán)境污染治理者，也就是說，讓最有能力承擔責任的主體承擔環(huán)境治理責任。

環(huán)境治理責任的集中有利于提高監(jiān)管效率。與數(shù)量眾多的污染源相比，我國環(huán)境監(jiān)管資源有限，環(huán)境污染的經(jīng)濟外部性造成從用戶出發(fā)的外部監(jiān)管難以針對性地落實，而簡單實施點源監(jiān)管，勢必形成貓捉老鼠的惡性循環(huán)，不僅分散環(huán)境監(jiān)管部門的資源，而且監(jiān)管成本巨大。環(huán)境治理責任的集中有利于減少被監(jiān)管主體的數(shù)目，同時提高環(huán)境服務主體的專業(yè)性和能力，降低環(huán)境監(jiān)管成本。

環(huán)境治理責任的集中有利于有限資源的合理分配和環(huán)境服務專業(yè)水平的提升。隨著環(huán)境問題的日益綜合與復雜，以及環(huán)境技術的日益更新和環(huán)境要求、標準的不斷提高，環(huán)境治理設施運營服務的專業(yè)性日趨加強，技術要求逐漸提高，而環(huán)境服務資源（如專業(yè)技術人員等）有限，一般的分散服務難以滿足要求。

環(huán)境管理部門必須嚴格監(jiān)管控制環(huán)境治理責任轉移的過程，這是環(huán)境治理責任可轉移的前提?？赊D移的環(huán)境治理責任必須遵循集中原則，要嚴格限制環(huán)境治理責任的分散性轉移。
環(huán)境部門對環(huán)境治理責任轉移過程的監(jiān)控職責，構成了環(huán)境治理設施運營資質(zhì)管理的基礎。
環(huán)境治理責任的集中有兩種主要形式。一是環(huán)境治理責任的完全轉移，二是環(huán)境治理責任的有限轉移。

四、環(huán)境治理責任的完全轉移

環(huán)境治理責任的完全轉移是指環(huán)境污染產(chǎn)生者支付一定費用，將環(huán)境污染的治理責任通過法定授權或者合同協(xié)議方式完全轉移給污染治理主體，接受委托的污染治理主體接受環(huán)保部門的監(jiān)管，污染產(chǎn)生者被部分免除相應環(huán)境治理責任。環(huán)境治理責任的完全轉移不能違背轉移的集中性原則，同時還必須具備兩個前提條件：接受委托的環(huán)境污染治理主體必須得到法定授權或者具有環(huán)保部門確定的資質(zhì)條件；接受委托的環(huán)境污染治理主體必須具備足夠承擔環(huán)境治理責任的能力。

通常有以下三種情況：

第一，根據(jù)相關法律規(guī)定，一般污染者通過支付污水處理費、垃圾處理費等將環(huán)境治理責任轉移給縣級以上政府，由縣級以上政府作為環(huán)境治理責任主體，集中處理處置市政環(huán)境污染物，這一責任轉移屬于法定授權。

第二，根據(jù)有關法規(guī)規(guī)定，市政管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的工業(yè)企業(yè)可以按照規(guī)定向市政部門繳付一定費用（如排水費或污水處理費），將有關的污染治理責任移交給市政部門，這一轉移也屬于法定授權。

第三，工業(yè)污染產(chǎn)生者通過合同或協(xié)議，向專業(yè)環(huán)境運營服務企業(yè)繳納污染處理費，移交環(huán)境治理責任，這種情況下，專業(yè)運營服務公司將承擔環(huán)境治理責任，并接受環(huán)境部門的監(jiān)管。這種治理責任的轉移應當是環(huán)境部門監(jiān)管的重點，確保接受委托的污染治理主體比污染產(chǎn)生者具備更強的治污能力，接受委托的污染治理主體必須取得相應的資質(zhì)，并得到當?shù)丨h(huán)保部門的許可。

五、環(huán)境治理責任的有限轉移

環(huán)境治理責任的有限轉移具有以下特點：一是有限責任性，委托方不會因為服務委托和付費而免除環(huán)境治理責任，仍然是環(huán)境治理責任主體，同時受托方根據(jù)協(xié)議僅對約定的服務負責，不與環(huán)保部門之間發(fā)生直接的責任關系；二是經(jīng)濟合同性，委托和被委托方之間是經(jīng)濟協(xié)議關系，即便委托方是政府，政府與運營企業(yè)之間仍然是經(jīng)濟協(xié)議，而不是行政許可；三是服務專業(yè)性，即便是有限委托，也需要專業(yè)化和規(guī)?；慕槿?，環(huán)保部門可以通過市場引導來要求環(huán)境責任方選擇專業(yè)機構進行服務，實現(xiàn)環(huán)境服務的專業(yè)化相對集中。

有限委托的目的是提高服務效率，降低成本和清晰核算。在不改變最終治理責任主體的前提下，環(huán)境治理責任主體通過協(xié)議或者合同委托專業(yè)服務機構完成環(huán)境服務。

環(huán)境治理責任的有限轉移模式有兩種主要類型：

一是市政環(huán)境設施服務的特許經(jīng)營模式。特許經(jīng)營指城市人民政府在不改變自己的環(huán)境責任和環(huán)境設施產(chǎn)權最終所有的前提下，將一定區(qū)域、一定期限的環(huán)境服務，以一定的服務價格，通過競爭模式選擇專業(yè)化的運營（投資）公司進行經(jīng)營的模式。這種模式以經(jīng)濟協(xié)議約定雙方責權，主要適用于城市污水、城市垃圾等市政性環(huán)境設施。這種模式也是目前中國污水和垃圾處理市場服務模式的主流。

二是工業(yè)污染責任主體的商業(yè)委托模式。商業(yè)委托指工業(yè)污染主體在不改變自己的環(huán)境責任和環(huán)境設施產(chǎn)權的前提下，將一定期限、一定內(nèi)容的環(huán)境服務，以一定的服務價格，通過協(xié)議或合同選擇專業(yè)化的運營服務公司進行經(jīng)營的模式。這種模式下，污染企業(yè)仍然是環(huán)保監(jiān)管的對象。這種模式在目前中國目前城市化率仍然低下、市政收集系統(tǒng)難以全面覆蓋的背景下，在環(huán)境服務市場上占有很大比重。

六、業(yè)績與資質(zhì)共同支撐運營主體

無論是環(huán)境治理責任的完全轉移，還是有限轉移，都不能違反環(huán)境治理責任轉移的集中原則。這就要求代理主體需要比被委托主體具備更強的環(huán)境治理責任承擔能力，包括技術、經(jīng)驗、資金、人才等各方面的能力，這些是支撐運營服務主體能夠持續(xù)盡責的基礎，也是環(huán)境運營專業(yè)性的主要體現(xiàn)。

對于非政府主體而言，以上這些支撐條件是否具備，核心是依從市場原則來判斷，即依據(jù)企業(yè)商業(yè)信譽，也就是既往業(yè)績來選擇運營服務主體。

以政府市政設施的特許經(jīng)營為代表的有限委托模式，由于沒有真正轉移環(huán)境責任，因此政府在選擇運營企業(yè)時，運營者的業(yè)績和品牌就足以支撐。

但是，當涉及到環(huán)境責任完全轉移時，除了業(yè)績之外，還需要法律授權或者環(huán)境監(jiān)管部門的行政許可，也就是環(huán)境設施運營服務的資質(zhì)管理。資質(zhì)管理是為了保障環(huán)境責任的集中原則，在責任轉移過程中得以落實。

七、環(huán)境設施的產(chǎn)權是環(huán)境責任的載體

污染治理以環(huán)境設施的有效運營為基礎，因此，一般而言，我們可以通過環(huán)境治理設施資產(chǎn)的最終所有權來判斷環(huán)境治理責任的最終歸屬，判斷環(huán)保運營資質(zhì)管理的必要性，判斷環(huán)境監(jiān)管和處罰的對象。落實到具體的模式上，我們看到，市政設施的特許經(jīng)營模式中，資產(chǎn)雖然在一定時期內(nèi)可能屬于投資運營者，但是資產(chǎn)的最終所有權屬于城市政府，因為城市政府仍然保有了相應的環(huán)境責任；工業(yè)污染治理設施的委托運營，其最終資產(chǎn)應該屬于委托者（即污染產(chǎn)生者），而不是受托者。 

當環(huán)境治理設施采取BOO模式（建設-運營-所有）建設時，無論其處理的是工業(yè)廢水還是生活污水，因為運營者擁有環(huán)境治理設施的最終產(chǎn)權，需要承接污染者的環(huán)境責任，即設施運營者必須接受環(huán)保部門的監(jiān)管，需要得到法定的授權或者環(huán)保部門頒發(fā)的資質(zhì)。

當環(huán)境治理設施采取BOT模式（建設-運營-移交）建設運營時，其運營者只擁有一定期限內(nèi)的有限產(chǎn)權；因此，其投資運營者一般并不承接完全的環(huán)境治理責任，主要對合同委托方負責，并不直接接受環(huán)境部門的監(jiān)管和處罰。因此，對于這類設施運營主體而言，環(huán)保部門給與的資質(zhì)就不是必需條件。

當環(huán)境治理設施在建成后委托專業(yè)機構運營服務時，完全不涉及產(chǎn)權問題，環(huán)境責任保留在委托方之中，這種模式的運營者不屬于資質(zhì)管理的范圍，應該依據(jù)市場業(yè)績選擇服務主體。

政府通過事業(yè)單位或者國有獨資企業(yè)方式運營市政設施，設施產(chǎn)權的國有屬性詮釋了責任在政府，因此，沒有轉移環(huán)境責任。這類運營者作為非市場的、屬地性經(jīng)營主體，一般既沒有資質(zhì)管理，也沒有業(yè)績要求。但是為了保障環(huán)境服務的質(zhì)量，需要要求運營單位配備足夠的專業(yè)人員，可以從人員來控制服務質(zhì)量。

具體情況可能是復雜的、復合的系統(tǒng)，但是，如果能夠把握產(chǎn)權這條主線，容易界定資質(zhì)管理和環(huán)境監(jiān)管的范圍。

八、環(huán)境設施運營產(chǎn)業(yè)的定位與出路

在環(huán)境設施日益增多，技術要求逐漸提高的背景下，環(huán)境部門對環(huán)境治理設施運營單位進行管理，是保障設施有效運營的核心，也是促進環(huán)境產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略升級和轉型的關鍵。

提高環(huán)境設施運營水平的核心是促進運營服務產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，這一產(chǎn)業(yè)化包括了運營服務專業(yè)化、規(guī)?；推放苹膬?nèi)容。為了促進促進運營服務產(chǎn)業(yè)化，需要三個方面的努力：

首先在認識上，需要在理論分析上認清和統(tǒng)一環(huán)境設施運營服務的定位和責任，保證環(huán)境產(chǎn)業(yè)相關促進性政策的延續(xù)性的、一致性。

其次在目標上，需要提高環(huán)境運營服務的進入門檻和產(chǎn)業(yè)層次。目前，中國環(huán)境設施運營服務業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度低、規(guī)模小，亟需引導提高集中度。因此，不能拿關系國計民生的環(huán)境保護事業(yè)做產(chǎn)業(yè)試點，也就是不能因為扶植中小企業(yè)或者狹隘的民族產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，而降低和干擾了環(huán)境設施的有效運營。

另外在手段上，提高產(chǎn)業(yè)化水平的主要工具是以業(yè)績和服務水平為核心的市場引導，同時輔以必要的行政干預。建議采取措施和手段包括： 

一是逐步建立環(huán)境治理設施的專業(yè)委托經(jīng)營制度體系，繼續(xù)建全市政設施的特許經(jīng)營制度體系，完善環(huán)境治理設施市場化經(jīng)營的機制，讓環(huán)境設施運營服務全面進向市場服務范圍，實現(xiàn)環(huán)境服務的外部化，為產(chǎn)業(yè)化打下基礎。

二是以品牌運營企業(yè)為主體，建立公開的環(huán)境設施服務業(yè)績、人員、技術的網(wǎng)絡信息平臺，增加信息對稱，幫助管理部門和市場主體掌握第一手信息，引導市場充分競爭，通過競爭提高服務，促進產(chǎn)業(yè)集中。

三是建立環(huán)境設施運營服務的績效評價體系，公開服務和績效結果，對運營服務主體實行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，用市場機制促進環(huán)境設施運營服務企業(yè)的優(yōu)勝劣汰

四是通過以資質(zhì)管理為主要組成的環(huán)境行政許可，在優(yōu)秀的、專業(yè)化的、社會化的運營服務商之中，在自愿基礎上選擇不超過100家企業(yè)，作為能夠承接環(huán)境完全責任的專業(yè)環(huán)境企業(yè)，在完全環(huán)境責任的商業(yè)環(huán)境設施服務模式項目上，承擔連帶的環(huán)境責任，由國家環(huán)境保護部門進行嚴格的資質(zhì)管理，使其成為環(huán)境產(chǎn)業(yè)領域值得信賴的主力軍。

編輯：全新麗