——兼談公用事業(yè)的所有權(quán)和使用權(quán)

江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)管理顧問(wèn)有限公司 吳健

　　[摘要]針對(duì)我國(guó)目前公用事業(yè)領(lǐng)域改制過(guò)程中概念混淆的現(xiàn)狀，提出了在民營(yíng)化的大背景中看待公用事業(yè)改制，對(duì)現(xiàn)有的概念和模式作了梳理，最終對(duì)困擾實(shí)踐的資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)提出看法。
　　[關(guān)鍵詞]公用事業(yè)、民營(yíng)化、民營(yíng)化方式、資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)

一、民營(yíng)化的理念

　　目前我國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域改制招商的力度相當(dāng)大，主要集中在水務(wù)、垃圾處理、燃?xì)夂吐窐虻确矫?，在?shí)際操作中也提出了很多的概念和模式，比如特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、國(guó)有資產(chǎn)/產(chǎn)權(quán)/股份轉(zhuǎn)讓、bot項(xiàng)目、tot項(xiàng)目等，但是在使用這些概念時(shí)往往存在不同的內(nèi)涵，有的概念混淆、有的概念與實(shí)質(zhì)不相統(tǒng)一。這對(duì)公用事業(yè)改革的健康、規(guī)范發(fā)展很不利，也對(duì)潛在投資人對(duì)項(xiàng)目的識(shí)別和判斷構(gòu)成了障礙。
　　因此我們認(rèn)為對(duì)公用事業(yè)改革中的概念和模式應(yīng)放到大背景、“大畫(huà)面”中討論；明確公用事業(yè)改革改制的動(dòng)力和目標(biāo)；區(qū)分不同的分類標(biāo)準(zhǔn)并在同一分類標(biāo)準(zhǔn)下劃定概念。
　　我們所說(shuō)的大背景、“大畫(huà)面”就是民營(yíng)化的趨勢(shì)和理念。民營(yíng)化指“一種政策，即引進(jìn)市場(chǎng)激勵(lì)以取代對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的隨意政治干涉，從而改進(jìn)一個(gè)國(guó)家的國(guó)民經(jīng)濟(jì)。這意味著政府取消對(duì)無(wú)端消費(fèi)國(guó)家資源的不良企業(yè)的支持，從國(guó)企撤資，放松管制以鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)提供產(chǎn)品和服務(wù)，通過(guò)合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、憑單等形式把責(zé)任委托給競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中運(yùn)營(yíng)的私營(yíng)公司和個(gè)人?！?br> 　　我們認(rèn)為公用事業(yè)民營(yíng)化和公私合作的主要?jiǎng)恿?lái)源于財(cái)政壓力和政治引力。財(cái)政壓力向來(lái)容易引起制度變革，當(dāng)國(guó)家和地方財(cái)政面臨高速城市化進(jìn)程及公眾對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)日益增漲的要求，在以往發(fā)行國(guó)債、貸款和尋求國(guó)際組織支持等傳統(tǒng)手段無(wú)法支持的情況下，必須考慮新的資金來(lái)源，重新進(jìn)行制度安排，民營(yíng)化和公私合作就成為一種可行的手段。另一方面，國(guó)家鼓勵(lì)多種所有制經(jīng)濟(jì)、推行“國(guó)退民進(jìn)”政策，頒布《行政許可法》，改革投資體制，試圖改變政府投資效率低下、政企不分和國(guó)有企業(yè)的高耗低效。因此，國(guó)家有關(guān)部委自2003年以來(lái)，一連發(fā)布了幾個(gè)推進(jìn)公用事業(yè)改革的文件，要求各級(jí)地方政府認(rèn)真對(duì)待。

二、公用事業(yè)民營(yíng)化的方式

　　正如前文提到概念要在同一分類標(biāo)準(zhǔn)下進(jìn)行詮釋，根據(jù)世界上其他國(guó)家民營(yíng)化經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際，我們認(rèn)為民營(yíng)化根據(jù)政府的參與程度可以大致分為以下幾種方式：

　　政府服務(wù)是指由政府部門或企業(yè)直接向公眾提供各項(xiàng)服務(wù)和產(chǎn)品，政府同時(shí)充當(dāng)了服務(wù)的安排者和服務(wù)的生產(chǎn)者。如國(guó)有自來(lái)水公司提供的供水服務(wù)、排水管理處提供的污水處理服務(wù)、衛(wèi)生主管部門提供的垃圾收集和處理服務(wù)等。
　　政府間協(xié)議指中央政府與地方政府或地方政府之間可以通過(guò)協(xié)議方式安排服務(wù)與產(chǎn)品的提供。如區(qū)域性調(diào)水、區(qū)域性供水規(guī)劃和協(xié)議、水庫(kù)資源的共享和交易等。
　　合同承包指政府與私營(yíng)企業(yè)、非營(yíng)利性組織或個(gè)人簽訂關(guān)于產(chǎn)品和服務(wù)的協(xié)議，在這種安排中私營(yíng)企業(yè)、非營(yíng)利性組織或個(gè)人是生產(chǎn)者，政府是安排者，它付費(fèi)給生產(chǎn)者。合同承包不同于我們以往國(guó)企改革時(shí)所提的承包經(jīng)營(yíng)，承包經(jīng)營(yíng)的主旨是所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，主要是針對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的企業(yè)，市場(chǎng)是安排者，企業(yè)是生產(chǎn)者，由消費(fèi)者付費(fèi)。
　　特許經(jīng)營(yíng)是指政府將一定時(shí)期、一定范圍內(nèi)的壟斷性經(jīng)營(yíng)特權(quán)授予某一企業(yè)，由它在此范圍內(nèi)向社會(huì)公眾提供服務(wù)，而由政府掌握服務(wù)價(jià)格并進(jìn)行監(jiān)管。這種方式在我國(guó)目前公用行業(yè)的民營(yíng)化過(guò)程中用的最廣泛，雖然建設(shè)部在推進(jìn)公用行業(yè)市場(chǎng)化改革中提出了要因地制宜的采用委托經(jīng)營(yíng)和特許經(jīng)營(yíng)兩種方式，但各地似乎對(duì)特許經(jīng)營(yíng)情有獨(dú)鐘。這可能是源于對(duì)民營(yíng)化手段多樣化認(rèn)識(shí)不夠，也可能源于其他經(jīng)濟(jì)方面的考慮。
　　補(bǔ)助是在公用事業(yè)民營(yíng)化過(guò)程中，為遵循市場(chǎng)規(guī)律，政府給與生產(chǎn)和服務(wù)提供者的一種補(bǔ)貼，可能是資金，也可能是稅收優(yōu)惠。資金的補(bǔ)貼在目前污水處理領(lǐng)域可能出現(xiàn)，當(dāng)政府與處理商簽訂的污水處理合同價(jià)高于污水處理費(fèi)時(shí)，政府就必須給與補(bǔ)貼。目前水網(wǎng)上討論的稅收優(yōu)惠實(shí)際上也是一種補(bǔ)貼的形式。
　　自由市場(chǎng)是政府介入最少的一種服務(wù)安排形式，由消費(fèi)者安排服務(wù)和選擇生產(chǎn)者，在目前我國(guó)的公用事業(yè)領(lǐng)域較為少見(jiàn)。
　　以上六種公用事業(yè)服務(wù)和產(chǎn)品的提供方式從政府全面提供到民營(yíng)化、公私合作到市場(chǎng)安排，其中政府參與的程度逐步減少，其中很多方式是我們公用事業(yè)市場(chǎng)化改革都能使用和借鑒的，各地可根據(jù)實(shí)際情況和項(xiàng)目特點(diǎn)，選擇其中的一種或多種進(jìn)行探索，避免全國(guó)“一刀切”的模式。

三、民營(yíng)化中的資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)

　　談到民營(yíng)化中標(biāo)的資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)的問(wèn)題，我們著重對(duì)以上六種方式中的合同承包和特許經(jīng)營(yíng)進(jìn)行分析。

　　事實(shí)上，區(qū)別合同承包和特許經(jīng)營(yíng)并不是以資產(chǎn)的所有權(quán)是否轉(zhuǎn)移到民營(yíng)企業(yè)，其本質(zhì)的區(qū)別在于企業(yè)提供服務(wù)后向誰(shuí)收費(fèi)，合同承包中，政府提供服務(wù)費(fèi)用，特許經(jīng)營(yíng)中，消費(fèi)者直接向企業(yè)支付費(fèi)用。
　　因此在民營(yíng)化理論中，單純的提所有權(quán)和使用權(quán)的意義不大，如果有的話，也只是表明政府在民營(yíng)化過(guò)程中退出的決心和力度。但是在實(shí)際操作層面上，所有權(quán)和使用權(quán)是否轉(zhuǎn)移卻直接關(guān)系到公私合作的雙方，對(duì)政府來(lái)講，首要的問(wèn)題是資產(chǎn)變現(xiàn)，目前公用事業(yè)市場(chǎng)化改革往往涉及到國(guó)有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓，為防止背上國(guó)有資產(chǎn)流失的責(zé)任，政府更愿意通過(guò)資產(chǎn)評(píng)估直接轉(zhuǎn)讓所有權(quán)，認(rèn)為這樣更客觀和直接，當(dāng)然這里還涉及到一個(gè)經(jīng)營(yíng)期滿后是無(wú)償移交或回購(gòu)的問(wèn)題，這里暫且不談。對(duì)社會(huì)投資人來(lái)說(shuō)，資產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓后，在政府許可后可以通過(guò)資產(chǎn)進(jìn)行再融資，部分的盤(pán)活沉淀的資產(chǎn)用于本項(xiàng)目的再投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)；而且通過(guò)資產(chǎn)折舊還可以享受稅收方面的利益。
　　但是，并不是說(shuō)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓就一定適合我國(guó)目前公用行業(yè)民營(yíng)化的實(shí)際，不同地區(qū)應(yīng)該采取不同的手段和方式，畢竟多樣化才是公用行業(yè)民營(yíng)化的本質(zhì)。

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