水污染防治法應(yīng)在環(huán)境保護(hù)體制改革上有所突破

李仕林

　　水污染防治法修訂草案（以下簡稱“草案”）解決了許多過去希望解決的問題。尤其是在環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的力度上，大大增強(qiáng)了。相應(yīng)地，環(huán)保部門的權(quán)力十倍、百倍地擴(kuò)大了。這方面的條款很多，筆者未及細(xì)細(xì)研讀，但方向和基本內(nèi)容都是贊同的。因?yàn)椴蝗绱?，中國?yán)峻的環(huán)境形勢無法遏制。但草案也有一些不足，尤其是在環(huán)境保護(hù)的體制改革方面，應(yīng)該在這次修訂中有所突破。下面，嘗試提出一些建議。

一、環(huán)保主管部門對下一級政府的監(jiān)督問題仍然沒有解決。

　　 不是說中國的環(huán)境污染之所以如此嚴(yán)重，很大的原因是地方保護(hù)主義嗎？那么如何監(jiān)督地方政府在環(huán)境保護(hù)方面的行為，應(yīng)該是修訂水污染防治法的重要目標(biāo)之一。
　　按照我國現(xiàn)行行政管理體制，上級政府的部門無權(quán)對下級政府發(fā)送指令。環(huán)保部門對下一級政府的監(jiān)督只能通過同級政府去實(shí)現(xiàn)。這的確是我國現(xiàn)行的體制和國情。但這與環(huán)境保護(hù)工作的實(shí)際需要和法律規(guī)定的“統(tǒng)一監(jiān)督管理”職能不符。
　　也許會說，有兩個辦法解決。一，通過宣傳教育，地方政府牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀，自然消除了這種監(jiān)督的需要。二，具體問題由環(huán)保部門報請同級政府協(xié)調(diào)。其實(shí)，過去三十多年一直是這種模式。只不過那時候沒有科學(xué)發(fā)展觀，叫（要求地方政府）“重視環(huán)境保護(hù)”。當(dāng)然，樹立科學(xué)發(fā)展觀與重視環(huán)境保護(hù)其內(nèi)涵不可同日而語。但是，當(dāng)大家都講科學(xué)發(fā)展觀時，在環(huán)境保護(hù)的具體問題上，下級政府與上級環(huán)境保護(hù)主管部門的認(rèn)識和行為未必一致。其二，這些“未必一致”的行為可能是時常都會發(fā)生的，未必可能事事報請同級政府協(xié)調(diào)。這在實(shí)際上仍然會使環(huán)保部門的“統(tǒng)一監(jiān)督管理”缺少一個重要部分。在當(dāng)前環(huán)境污染與生態(tài)破壞已經(jīng)嚴(yán)重得不能再發(fā)展下去的情況下，勢必影響到環(huán)境保護(hù)重拳出擊的效率。
　　在遵守現(xiàn)行行政管理體制總框架的前提下，是否可能在環(huán)境管理的體制上有所突破呢？筆者認(rèn)為是可能的。
　　突破可以把握兩個原則。一，上級環(huán)境保護(hù)行政主管部門不直接指令下級政府；二，上級環(huán)境保護(hù)行政主管部門認(rèn)為下級政府的行政行為有損環(huán)境保護(hù)工作時，可以將自己在環(huán)境保護(hù)工作方面的具體意見告知下級政府。當(dāng)然，這種告知應(yīng)當(dāng)是嚴(yán)肅而慎重的，并且應(yīng)當(dāng)抄報同級政府知曉。下級政府對上級環(huán)保主管部門的意見有權(quán)選擇采納或不采納，或者協(xié)商后部分采納。當(dāng)下級政府決定不采納上級環(huán)保主管部門的意見時，應(yīng)當(dāng)告知上級環(huán)保主管部門，并抄報上級政府。如果上級環(huán)保主管部門仍然認(rèn)為下級政府應(yīng)當(dāng)采納自己的意見，則應(yīng)報請同級政府，對下級政府的行政行為進(jìn)行協(xié)調(diào)。
　　其實(shí)，上面說的這種做法并不新鮮。在2000年的“一控雙達(dá)標(biāo)”工作中，國家環(huán)保總局就曾經(jīng)多次采用這種辦法。1996年國務(wù)院發(fā)出進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定，其中有所有工業(yè)企業(yè)到2000年必須達(dá)到國家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，當(dāng)時簡稱“一控雙達(dá)標(biāo)”。此項(xiàng)工作歷時約四年，有許多日常工作在上下級之間協(xié)調(diào)。由于有國務(wù)院的決定，國家環(huán)?？偩侄啻尉途唧w工作直接向各省、市、自治區(qū)政府發(fā)文，并無不暢通的情況。這其實(shí)已經(jīng)超過了前面建議的兩個原則。筆者理解，這是在同級政府授權(quán)的情況下，上級環(huán)保主管部門對下級政府的工作協(xié)調(diào)。其實(shí)際效果是好的，也是必要的。政府授權(quán)能辦到的事，法律授權(quán)不是更能辦得到嗎？筆者建議將這種實(shí)踐已經(jīng)成功的東西，將其總結(jié)提煉，上升到修訂后的水污染防治法中去。

二、環(huán)保主管部門的責(zé)任不明確。

　　 這也許是一個怪問題，但筆者提出這個問題是嚴(yán)肅的。
　　當(dāng)前，一提到環(huán)境保護(hù)工作，各方面關(guān)注的是不科學(xué)的發(fā)展觀給我國環(huán)境保護(hù)造成的壓力，以及解決的辦法。筆者并非不贊同相關(guān)的論述、結(jié)論和解決辦法。大大加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)管的力度，就是重要的解決辦法之一，也是水污染防治法修訂的目標(biāo)。但是，從立法角度講，法律給了環(huán)保部門權(quán)力，就應(yīng)當(dāng)明確環(huán)保部門的責(zé)任。
三十多年來，我國的環(huán)保法律多而不太“硬”，它束縛了環(huán)保部門的執(zhí)法能力。因此，從矛盾的主要方面講，當(dāng)前需要大大強(qiáng)化環(huán)保部門的執(zhí)法能力。這是各方面一致的看法。但是，當(dāng)法律給予的執(zhí)法能力足夠以后，環(huán)保部門履行職責(zé)的優(yōu)劣，對環(huán)保工作的影響就非常大了。這就必然涉及到，如何評價環(huán)保部門對職責(zé)的履行？如果沒有明確的責(zé)任，評價如何進(jìn)行？
　　2005年的松花江污染事件，環(huán)保部門因行動遲緩而負(fù)有責(zé)任。筆者理解，解振華局長請辭，就是追究環(huán)保部門的責(zé)任。由于環(huán)保部門從未被追究過責(zé)任，所以普遍感到震驚。筆者倒以為這是很正常的事情：有職必有責(zé)。
　　歷來的環(huán)保規(guī)劃都是環(huán)保部門做的?！熬盼濉币郧暗沫h(huán)保規(guī)劃、計劃完不成，可以找出與經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、規(guī)劃存在“兩張皮”的原因?！熬盼濉遍_始，這個問題就不存在了。但是，“九五”、“十五”環(huán)保計劃、規(guī)劃仍然沒完成。當(dāng)然，沒有解決科學(xué)發(fā)展的問題是主要原因。但有沒有規(guī)劃、計劃脫離國情、不切實(shí)際的原因？沒有下文。何方有責(zé)？也沒有下文。三十年了，我國的環(huán)保規(guī)劃、計劃嚴(yán)肅性、權(quán)威性何在？
　　環(huán)保部門的責(zé)任問題是歷來環(huán)境立法中的缺漏。這涉及我國環(huán)保工作總體思路中環(huán)保部門的定位。早期，將環(huán)保工作的責(zé)任放在環(huán)保部門頭上，實(shí)踐證明不恰當(dāng)。后來改掉是對的。從第二部環(huán)保法起，明確各級政府對環(huán)保工作負(fù)總責(zé)，這也是對的。但環(huán)保部門有什么責(zé)任，卻越來越不清楚了。三十多年來的實(shí)際情況是，環(huán)保部門對環(huán)保工作只有權(quán)，而沒有責(zé)。即將通過的新的水污染防治法，將環(huán)保部門的權(quán)力擴(kuò)大許多倍，但責(zé)任仍然不明確，這不僅對環(huán)保工作不利，對環(huán)保部門自身也不利。
　　實(shí)際上，除了環(huán)境質(zhì)量由政府負(fù)責(zé)以外，所有的環(huán)境政策、工作部署、計劃規(guī)劃，源頭都出自環(huán)保部門，更不用說監(jiān)督管理了。最終的環(huán)境質(zhì)量由政府負(fù)責(zé)是對的，但環(huán)保部門對這個最終結(jié)果具有舉足輕重的作用。環(huán)保部門的責(zé)任也應(yīng)當(dāng)是不言而喻的。

三、“公眾參與”在立法上沒有新進(jìn)展。

　　 “公眾參與”沒有在修訂草案中提及，筆者以為是一個明顯的不足。在環(huán)評法中雖已列入公眾參與的內(nèi)容，但在整個環(huán)保領(lǐng)域公眾參與程度仍然十分有限，對整個環(huán)保工作的推動力度仍然很小，公眾參與在我國環(huán)保工作中的地位仍然沒有確立。
　　公眾參與在我國環(huán)境保護(hù)體制改革中應(yīng)該占有很重的分量。
　　政府、媒體、專家大張旗鼓地呼吁“公眾參與”已經(jīng)很長時間了，也基本上取得了大體一致的認(rèn)識。國務(wù)院發(fā)布了公開政府信息的法規(guī)。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人多次講話指出，政府工作應(yīng)當(dāng)接受人民的監(jiān)督。國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)也反復(fù)證明，環(huán)境保護(hù)工作要搞好，特別需要公眾參與。但立法進(jìn)展緩慢，從一個側(cè)面表明，對公眾參與可能仍然存在很不一致的認(rèn)識。這可能是推進(jìn)我國環(huán)保工作的另一個重大的障礙。
　　在法律的統(tǒng)一安排下，政府監(jiān)管、公眾參與、媒體監(jiān)督，三者互相協(xié)調(diào)、互不取代、共同推進(jìn)，是發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家環(huán)境保護(hù)工作的成功經(jīng)驗(yàn)。世界上還沒有哪一個國家缺了這三條而把環(huán)境保護(hù)工作搞得很好的。我國的環(huán)境保護(hù)工作應(yīng)當(dāng)可以借鑒。
　　全面的真正的“公眾參與”應(yīng)當(dāng)包含以下三個方面的內(nèi)容。
　　“公眾參與”首先是公眾履行在環(huán)境保護(hù)方面的義務(wù)。這方面說的人已經(jīng)很多了，不需贅述。但應(yīng)當(dāng)不客氣指出的是，處在政府環(huán)境管理崗位上的一些同志，對“公眾參與”的理解也到此為止。這是一種“左”的思想作怪，也是一種懶漢思想。
　　其次，“公眾參與”更經(jīng)常、更大量的是公眾對政府環(huán)境保護(hù)工作的支持和參與。環(huán)保部門在這方面已經(jīng)做了大量的努力，有一些效果，但還需要努力提升。例如，環(huán)評。
　　第三，是筆者想重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，但又似乎是禁區(qū)的，即“公眾參與”應(yīng)當(dāng)鼓勵公眾依法對政府的環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行監(jiān)督。公眾對政府環(huán)境保護(hù)工作做得好的、正確的、成功的，給予肯定、支持，甚至贊譽(yù)，這在過去和現(xiàn)在都沒有問題。問題是對那些不正確、不成功的工作給予建議或批評，尤其是及時的建議或批評，行不行？需不需要？媒體上，積極論述“公眾參與”的言論很多，但對這一點(diǎn)，大多回避。而這一點(diǎn)不解決，筆者以為，“公眾參與”就只是一個花架子。
　　十年治淮，媒體和公眾公認(rèn)不成功，但主管部門強(qiáng)聲“成績不容抹殺”。我國自有環(huán)保部門以來，所有重大的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃幾乎沒有一個是如期完成了的。這也是公認(rèn)的事實(shí)，主管部門也無法否定。但是不了了之。其中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)公眾能說說嗎？現(xiàn)在倒好，“科學(xué)發(fā)展觀”一個籮筐裝走了事。如果規(guī)劃本身始終不科學(xué)，以后再用什么筐來裝走呢？喜歡讀《中國環(huán)境報》的人也許還記得，最近幾年，太湖污染治理的“成功經(jīng)驗(yàn)”曾經(jīng)大篇幅、多角度地報道和總結(jié)過。突然，今年爆發(fā)藍(lán)藻，無錫停水，國內(nèi)外震驚。那些成功的經(jīng)驗(yàn)到哪去了呢？如果中國早有公眾監(jiān)督的法律制度，中國有的是人才，或許會有人早看出問題，早提出建議或批評，早促使政府采取更有效的行動，三河三湖狀況或許會比今天好得多?，F(xiàn)在環(huán)保部門引導(dǎo)公眾去監(jiān)督企業(yè)，而反對公眾對環(huán)保部門自身進(jìn)行監(jiān)督。引導(dǎo)公眾積極監(jiān)督違法企業(yè)無可非議。但諱言公眾有權(quán)利監(jiān)督環(huán)保部門自身，這在指導(dǎo)思想上是違背憲法原則的。
　　多年來，其實(shí)環(huán)保部門自身的問題相當(dāng)多，包括腐敗問題，越到基層越多。由于我國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，不科學(xué)發(fā)展帶來的問題非常突出，在全社會提倡科學(xué)發(fā)展觀，正確處理經(jīng)濟(jì)與環(huán)保的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)，呼吁加強(qiáng)環(huán)保部門的權(quán)威，自然成為輿論的主要方向。但在此同時，環(huán)保部門自身的問題卻很難引起輿論的關(guān)注，它被自然而然地而不是被人為地掩蓋了。從大局講，這是非常正常的。水污染防治法修訂草案，給環(huán)保部門新增了很多、很大的權(quán)力。權(quán)力越大越需要監(jiān)督，不僅需要自上而下的監(jiān)督，也需要公眾的監(jiān)督。這對環(huán)保部門自身建設(shè)大有好處。
　　隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展和環(huán)境形勢的日益嚴(yán)峻，事實(shí)上公眾對環(huán)境保護(hù)的無序參與已經(jīng)很多，而且會越來越多。這不利于社會穩(wěn)定。給予“公眾參與”法律地位，將無序參與引導(dǎo)到依法參與，不僅可以大大推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作，而且可以大大減少不穩(wěn)定因素。
　　我國對環(huán)境保護(hù)的“公眾參與”的理論研究滯后，要將“公眾參與”的內(nèi)容全面列入水污染防治法，可能來不及。但“公眾參與”對于我國的環(huán)保工作具有緊迫性。筆者建議，在草案第七條中加入“國家鼓勵、保護(hù)公眾參與環(huán)境保護(hù)，支持、保護(hù)公眾監(jiān)督各級人民政府的環(huán)境保護(hù)工作”。

四、對環(huán)境監(jiān)測不宜統(tǒng)得過死。

　　 草案第十五條對環(huán)境監(jiān)測的法律規(guī)范，是從我國現(xiàn)行環(huán)保法來的，無可非議。新近生效的國家環(huán)?？偩值牟块T規(guī)章，依法制定了詳細(xì)規(guī)則。但總體上看，將監(jiān)測工作統(tǒng)得很死，幾乎成了環(huán)保部門的一統(tǒng)天下。這實(shí)際上確立了我國環(huán)境監(jiān)測體制的日本模式。
　　這種模式好不好？日本已經(jīng)成功運(yùn)行了那么多年，不能說它不好。它適不適應(yīng)中國國情？筆者以為還很難說。
　　發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家大多數(shù)不是這種模式。它們的政府環(huán)境管理部門沒有自己直屬的環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)。監(jiān)測工作向全社會開發(fā)，政府環(huán)保部門發(fā)放許可，進(jìn)行監(jiān)督，社會輿論也對其進(jìn)行監(jiān)督。筆者曾經(jīng)疑惑：社會上的環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)如果出于自身利益，與被監(jiān)測的企業(yè)伙同造假數(shù)據(jù)欺騙環(huán)保部門怎么辦？沒想到，他們聽不懂這樣的問題。他們的回答是，在嚴(yán)格的社會輿論監(jiān)督下，這怎么可能呢！這個回答對筆者是震撼性的。
　　在我國環(huán)保界，特別強(qiáng)調(diào)監(jiān)測數(shù)據(jù)的“法定”效力，即只有環(huán)保部門的監(jiān)測才是有效的。這有其道理，有其歷史發(fā)展沿革。但監(jiān)測數(shù)據(jù)本質(zhì)上不是一個行政問題，而是科學(xué)技術(shù)問題。判定監(jiān)測數(shù)據(jù)的可靠性，是看誰的數(shù)據(jù)更客觀、更真實(shí)，亦即更科學(xué)，而不是看出具這個數(shù)據(jù)的機(jī)構(gòu)是什么頭銜，例如是否“法定”。
我國現(xiàn)行監(jiān)測體制可能會遇到兩大障礙。
　　第一，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)保工作的加強(qiáng)，監(jiān)測工作的量迅速增大，而且成十倍、百倍地增大，環(huán)保部門的現(xiàn)有監(jiān)測機(jī)構(gòu)越來越不堪重負(fù)。除了加大投入和向自動化方向發(fā)展外，可能還會被迫擴(kuò)大隊(duì)伍，使我國已經(jīng)龐大的環(huán)保機(jī)構(gòu)越來越龐大。
　　第二，現(xiàn)行體制將促使監(jiān)測機(jī)構(gòu)越來越行政化，這對環(huán)境保護(hù)工作很不利。
　　環(huán)境監(jiān)測是衡量環(huán)境質(zhì)量的尺子，也是衡量企業(yè)是否守法的尺子。環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)測在環(huán)保一個系統(tǒng)內(nèi)封閉循環(huán)，在缺少外部監(jiān)督的情況下，產(chǎn)生種種弊端的可能性也就存在了。因此，筆者認(rèn)為，改革現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)測體制的需要是存在的。當(dāng)然，目前沒有這種可能，但如果統(tǒng)得太死，今后改的難度就太大了。