2015年6月18日，由E20環(huán)境平臺(tái)、中國(guó)供水服務(wù)促進(jìn)聯(lián)盟主辦，瀚藍(lán)環(huán)境協(xié)辦的“走進(jìn)瀚藍(lán)，探究傳統(tǒng)水務(wù)企業(yè)變革之道”供水聯(lián)盟第14次工作會(huì)議在廣東佛山成功召開(kāi)，來(lái)自全國(guó)30余家供水企業(yè)的代表就PPP、混合所有制改革、落地水十條高標(biāo)準(zhǔn)等行業(yè)共同關(guān)注的話題進(jìn)行了坦誠(chéng)開(kāi)放的探討。

期間，E20環(huán)境平臺(tái)高級(jí)合伙人、北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院副院長(zhǎng)薛濤深度解讀了國(guó)發(fā)45號(hào)文和60號(hào)文與供水行業(yè)的關(guān)系，分析了傳統(tǒng)供水企業(yè)目前面臨的三個(gè)狀態(tài)，并重點(diǎn)提出了針對(duì)供水企業(yè)如何在新政下把握發(fā)展機(jī)遇的多項(xiàng)建議。以下為其現(xiàn)場(chǎng)發(fā)言整理，未經(jīng)本人審閱。

E20環(huán)境平臺(tái)高級(jí)合伙人、北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院副院長(zhǎng)薛濤

一、傳統(tǒng)供水企業(yè)發(fā)展的三個(gè)狀態(tài)

傳統(tǒng)水司，包括建設(shè)系統(tǒng)的公共服務(wù)領(lǐng)域的各類其他行業(yè)、單元服務(wù)的公司都面臨著三個(gè)狀態(tài)：第一是幼年、第二是少年、第三是青年。這三個(gè)之外，還有一種是胎兒。

原來(lái)排水公司的排水處是事業(yè)單位，沒(méi)有企業(yè)化的時(shí)候，實(shí)際上還是一個(gè)胎兒。傅濤老師有一個(gè)觀點(diǎn)，整個(gè)公共服務(wù)行業(yè)，包括環(huán)保、供水和燃?xì)猓际钦畬⑺墓彩聞?wù)、公共責(zé)任外部化給企業(yè)承擔(dān)的過(guò)程。承擔(dān)過(guò)程中如果外部化了，給其他企業(yè)來(lái)做，可能涉及到PPP的范圍，也有本地國(guó)企逐步市場(chǎng)化的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程就像一個(gè)胎兒到幼兒，到少年，到青年的過(guò)程。

什么叫幼年?它已經(jīng)是企業(yè)化了，但是它跟政府的界限相當(dāng)不明確，只是掛上了一個(gè)公司的名字。

什么少年？它已經(jīng)開(kāi)始跟政府有一個(gè)清晰的責(zé)權(quán)約定，要負(fù)責(zé)自己的融資。

什么是青年時(shí)代？上市是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，還有混合所有制也可以使公共服務(wù)的企業(yè)步入青年時(shí)代。

公共服務(wù)的企業(yè)，從政府的服務(wù)逐漸外部化，政府界面逐漸上移中,公共服務(wù)企業(yè)市場(chǎng)化的過(guò)程，是生命從胎兒到幼年到少年、到青年的過(guò)程，一個(gè)傳統(tǒng)水司的目標(biāo)當(dāng)然是從胎兒到少年，最后成長(zhǎng)為一個(gè)茁壯的青年，與政府母體有一個(gè)健康的重新確認(rèn)的健康關(guān)系(就像母子關(guān)系的演變一樣),在市場(chǎng)上發(fā)揮自己獨(dú)立的判斷、能動(dòng)性和發(fā)展空間，這是每個(gè)希望有所作為的水司領(lǐng)導(dǎo)所追求的目標(biāo)，也符合習(xí)李時(shí)代中央改革的大方向。舉個(gè)例子，北京排水集團(tuán)，利用被列入投融資平臺(tái)黑名單的機(jī)會(huì)，通過(guò)引進(jìn)股東混合所有制并與政府簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，將自己從報(bào)銷制初步升級(jí)到承包制，就是一個(gè)從幼年向少年過(guò)渡的過(guò)程。 

二、供水相關(guān)的國(guó)家政策解讀

一）十八屆三中全會(huì)決議

首先，資源配置的市場(chǎng)化，十八屆三中全會(huì)決議是后續(xù)兩年各項(xiàng)改革文件的總綱，而這句話也是十八屆三中全會(huì)整個(gè)決議的總綱，和后續(xù)國(guó)家出臺(tái)的二三十份跟行業(yè)相關(guān)文件的總綱。資源配置市場(chǎng)化代表著什么？，公益事業(yè)需要資源配置市場(chǎng)化提高效率，公益事業(yè)也需要走向企業(yè)化運(yùn)營(yíng)，這個(gè)問(wèn)題在國(guó)家總綱中非常清晰。

第二，國(guó)企改革的定位，國(guó)企改革定位需要滲透不同功能，在不同功能中可發(fā)現(xiàn)有三類國(guó)企：純市場(chǎng)化的國(guó)企，大力推向市場(chǎng)。還有一類，比如國(guó)防，會(huì)更加強(qiáng)調(diào)國(guó)家控制。第三類是帶有公共服務(wù)的特點(diǎn)，又需要市場(chǎng)化配置可以提高效率的部分，一方面跟政府依然存在著明確的補(bǔ)貼關(guān)系，一方面也需要在清晰的合同界面上發(fā)揮企業(yè)從報(bào)銷式走向承包制的重大改變，報(bào)銷式走向承包制涵蓋了前述的水司跟母體部分脫離后重新確定的正常關(guān)系。

第三，積極發(fā)展混合所有制。

第四，與公共服務(wù)領(lǐng)域直接相關(guān)的有三點(diǎn)：

1、國(guó)有資本加大了公益性企業(yè)的收入。這給傳統(tǒng)水司堅(jiān)定了更強(qiáng)的信心，在國(guó)家方面，一方面要市場(chǎng)化，一方面要加大國(guó)有資本的投入力度。我們能否善于把這兩者之間對(duì)接起來(lái)，這是我們得到的發(fā)展最大補(bǔ)貼。政府資本投入的責(zé)任在公益事業(yè)上是加強(qiáng)的，但這部分加強(qiáng)要給企業(yè)劃一個(gè)合理的制度，實(shí)現(xiàn)股權(quán)制度、設(shè)計(jì)等等完好的對(duì)接，才能發(fā)揮它的效率。

2、對(duì)于國(guó)資壟斷行業(yè)的市場(chǎng)化改革。所有市場(chǎng)化改革一定要提高績(jī)效。供水聯(lián)盟一直在推動(dòng)績(jī)效。七八年來(lái)，無(wú)論國(guó)家怎么變，公共事業(yè)服務(wù)企業(yè)化中一個(gè)核心的標(biāo)桿是績(jī)效要提高?？?jī)效要提高，首先就是建立可考量的標(biāo)準(zhǔn)，我們E20所推動(dòng)的供水評(píng)級(jí)就是為了完善這方面的缺失。

第三，推進(jìn)水價(jià)改革。供水企業(yè)根本性的一個(gè)難題，是因?yàn)楣嫘詫傩詾槭裁锤阁w之間一直很難在供水領(lǐng)域完全脫開(kāi)關(guān)系，跟本原因是基于歷史的“自來(lái)水”特點(diǎn)的長(zhǎng)期水價(jià)不到位。從未來(lái)改革方向看，水價(jià)提升可以預(yù)期，這會(huì)增加企業(yè)在資本市場(chǎng)的想象空間，會(huì)讓上市公司得到更高的PE值，降低融資成本，雖然水價(jià)到位是需要時(shí)間的，但資本市場(chǎng)是看預(yù)期的。 

二）2014國(guó)發(fā)43號(hào)文 

2014年10月2日的國(guó)發(fā)43號(hào)文，原文叫《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，這個(gè)文件中，有三點(diǎn)：第一是規(guī)范政府的舉債模式。第二，關(guān)閉投資平臺(tái)。第三，鼓勵(lì)PPP推進(jìn)。

在上一個(gè)十年中間，地方更多的建設(shè)行為已經(jīng)過(guò)于依賴投資平臺(tái)以及過(guò)于依賴政府財(cái)政，，跟市場(chǎng)化的效率產(chǎn)生了相違背的地方，也影響、阻礙了很多企業(yè)的正常發(fā)展。在這種情況下，中央政府看到積累的20萬(wàn)億的地方債務(wù)已經(jīng)成為一條懸河，這方面的重大改革，其實(shí)也是一個(gè)迫在眉睫的事情。另外一方面，抓住這種機(jī)會(huì)，是地方國(guó)企很大一次調(diào)整的機(jī)會(huì)，也就是跟母體之間更清晰地界定責(zé)任的機(jī)會(huì)。

投資平臺(tái)是融資，PPP也是融資，這兩者的區(qū)別是什么？

最大的區(qū)別是，傅濤老師有一個(gè)觀點(diǎn)是一個(gè)二元關(guān)系走向三元關(guān)系的確立，通過(guò)PPP特許經(jīng)營(yíng)，形成央地兩級(jí)政府和企業(yè)之間更健康穩(wěn)定的三元關(guān)系組合。如果企業(yè)跟地方政府是更清晰的獨(dú)立于母體之外的承包制的合同，它走向了一個(gè)企業(yè)和地方政府之間的商業(yè)性的合同關(guān)系，這種關(guān)系是可以明晰化、公開(kāi)化和可追訴的，需要符合稅法、會(huì)計(jì)法各種法律文書商業(yè)的要求、規(guī)則，而它上市以后還要擴(kuò)大信息公開(kāi)，地方政府的融資行為更容易被監(jiān)管，更容易符合商業(yè)的規(guī)則，在這過(guò)程中必然要考慮符合市場(chǎng)機(jī)制，考慮每個(gè)行為中帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益。在這種情況下，所有地方政府的投融資行為更加有規(guī)則，更加容易走向理性化。這個(gè)過(guò)程包括地方國(guó)企的市場(chǎng)化，也包括PPP的推進(jìn)過(guò)程。

三）2014國(guó)發(fā)60號(hào)文

2014年11月26日國(guó)發(fā)60號(hào)文也是一個(gè)非常重要的文件，《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)投資的意見(jiàn)》，這幾點(diǎn)跟我們都很有關(guān)系：

第一，要求市政設(shè)施規(guī)?；?jīng)營(yíng)。整個(gè)財(cái)政體系的重構(gòu)，包括地方財(cái)政體系在新預(yù)算法下的新要求，鼓勵(lì)推動(dòng)地方政府編制長(zhǎng)期的地方報(bào)表，使地方政府的收支更加可計(jì)劃性，包括PPP政府公共財(cái)政的支付放入一般的公共預(yù)算，后來(lái)又出了一個(gè)文件，約定了一個(gè)天花板，地方政府一般公共收入的10%用于PPP項(xiàng)目的支付，財(cái)政部系統(tǒng)還在推進(jìn)其他方面的制度完善，包括項(xiàng)目的評(píng)估，也包括更加約束性的，對(duì)地方政府在PPP項(xiàng)目中支付給投資運(yùn)營(yíng)商費(fèi)用的信用保障。

第二部分也很重要，中央轉(zhuǎn)移支付的變革。中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是怎么回事呢？目前，各地的財(cái)政收入中，有50%拿給中央，在中央確定的分稅制基礎(chǔ)上有50%給中央，中央把這50%拿走，約有8萬(wàn)億重新回到地方，納入一般公共預(yù)算，主要支付地方政府的運(yùn)行，這部分金額中，主要是我們?cè)诟辉５氖》菔杖肽萌ベN補(bǔ)相對(duì)落后的省份，支持他們政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。這是第一部分資金。第二部分資金是支持重大項(xiàng)目，在市政環(huán)境領(lǐng)域，曾經(jīng)在中央政府的轉(zhuǎn)移支付下，曾經(jīng)支付過(guò)很多城市的供水管網(wǎng)建設(shè)，包括排水設(shè)施和排水管網(wǎng)的建設(shè)，在之前的系統(tǒng)下，更多是通過(guò)發(fā)改委立項(xiàng)，作為項(xiàng)目的資本金配套30-50%，地方政府需要自籌另外剩余的部分進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，建設(shè)之后符合國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)。

    2013年以來(lái)，財(cái)政部開(kāi)始一系列重大的改革，應(yīng)該說(shuō)它在資金的分配上，在中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的使用上更多走向了前臺(tái)。最開(kāi)始采用的是以獎(jiǎng)代補(bǔ)，也就是說(shuō)你建設(shè)完成之后，管網(wǎng)建設(shè)再配一部分資金，隨后一個(gè)案例是在2013年財(cái)政部啟動(dòng)了節(jié)能減排示范城市的項(xiàng)目，最早的項(xiàng)目是湖北的新余開(kāi)始的，新余獲得了評(píng)比中的第一，在這個(gè)過(guò)程中財(cái)政部要求地方政府通過(guò)咨詢機(jī)構(gòu)編制一個(gè)詳細(xì)的規(guī)劃，涉及到這個(gè)城市節(jié)能減排的上千個(gè)項(xiàng)目，首先是任務(wù)分解、目標(biāo)、定位，你的城市功能區(qū)定位，你的節(jié)能和減排污染長(zhǎng)治方面，也包括一些能耗和節(jié)水的規(guī)劃。這個(gè)規(guī)劃中，有上千個(gè)項(xiàng)目，這中間包括工業(yè)企業(yè)治理的、綠色經(jīng)濟(jì)的、循環(huán)的，也包括建筑節(jié)能的等等。這些項(xiàng)目涉及到上百億資金，包括企業(yè)自籌、政府籌資和社會(huì)管理各方面的內(nèi)容，這樣的項(xiàng)目報(bào)到中央去，比如有100個(gè)城市報(bào)，財(cái)政部組織評(píng)委會(huì)，選擇打分靠前的一二十個(gè)城市，使這些城市獲得部分獎(jiǎng)勵(lì)資金，5-10個(gè)億，按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，在工業(yè)企業(yè)的貼息補(bǔ)貼中，在市政項(xiàng)目建設(shè)后的獎(jiǎng)勵(lì)或者補(bǔ)貼中去實(shí)現(xiàn)這樣的貼補(bǔ)，這個(gè)財(cái)政系統(tǒng)對(duì)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移資金，支持環(huán)保市政方面使用上有重大變化，比之前的重點(diǎn)流域的國(guó)債項(xiàng)目的以資本金方式的集中審批和投放更加科學(xué)。

    財(cái)政部推出的文件中都寫的是示范城市，說(shuō)這個(gè)城市作為表率，其實(shí)其背后的含義是中央財(cái)政希望找到一個(gè)更有效的、更有計(jì)劃性的、更符合市場(chǎng)選擇規(guī)律的一種方式來(lái)投放中央財(cái)政資金。

值得注意的是今年兩個(gè)重大項(xiàng)目，一個(gè)是海綿城市，一個(gè)是地下管道，也是財(cái)政部今年全國(guó)范圍內(nèi)的示范城市選擇，他們都提到采用PPP方式，會(huì)在補(bǔ)助資金上增加10%，這也是符合國(guó)家推進(jìn)要求的。類似的還有重金屬防治、園區(qū)循環(huán)化、城市礦山等等這些項(xiàng)目，都是由財(cái)政部經(jīng)建司在做的一些項(xiàng)目，因此從上述情況可以看到，國(guó)家在整個(gè)中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，在地方投融資行為上，在地方國(guó)企的改革方向上都在有一系列的系統(tǒng)性改革。  

三、傳統(tǒng)水司實(shí)現(xiàn)從幼兒、少年到青年的成長(zhǎng)

我們?cè)倩貋?lái)思考一下，如何抓住機(jī)遇，傳統(tǒng)水司如何從幼兒、少年往青年成長(zhǎng)，有幾個(gè)建議：

第一，企業(yè)自己的戰(zhàn)略，我們?cè)跈M向上擴(kuò)展首先要選擇，包括品牌和機(jī)制。瀚藍(lán)環(huán)境金總提到了走過(guò)這些路時(shí)的體驗(yàn)，比如不同單元之間相對(duì)的獨(dú)立性，建立外部鯰魚戰(zhàn)略，在戰(zhàn)略上，水司要發(fā)展，要走向青年，首先定位的是一個(gè)大方向，有這樣一個(gè)明確的目標(biāo)，也只有有這樣的戰(zhàn)略訴求，才能在與政府母體分離中得到支持，因?yàn)檫@樣的分離應(yīng)該是讓企業(yè)成長(zhǎng)而有能力承擔(dān)更大的責(zé)任。

第二，從我們的思考來(lái)看，目前公共服務(wù)領(lǐng)域，除了供水，很多領(lǐng)域受歷史羈絆比較少一些，而各類固體廢棄物處置是比較容易發(fā)現(xiàn)機(jī)會(huì)的一個(gè)區(qū)域，比如垃圾末端的處理，各種垃圾、生活垃圾、城市礦山中的一部分，餐廚、廢棄物等等，由于歷史上都沒(méi)有建成很好的系統(tǒng)，給各地的供水企業(yè)有一個(gè)橫向擴(kuò)展的機(jī)會(huì)。

    第三，通過(guò)戰(zhàn)略確定很好的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，包括人才的機(jī)制、發(fā)展的機(jī)制，人才的引進(jìn)也是很重要的一點(diǎn)。

    第四，合作，在中國(guó)的發(fā)展中，包括瀚藍(lán)，傳統(tǒng)水司的核心優(yōu)勢(shì)是，我們了解地方政府，了解一個(gè)地方的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，另外我們了解公共服務(wù)本身內(nèi)在的運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律，畢竟是做了幾十年公共服務(wù)的公司。為什么這些公司有機(jī)會(huì)在環(huán)保等等其他領(lǐng)域擴(kuò)張過(guò)去呢？因?yàn)槲覀兏钊肓私饷癖姾驼g的關(guān)系，和中間作為企業(yè)的生存規(guī)律。比如民意的管理方面，很多項(xiàng)目都是網(wǎng)絡(luò)化的服務(wù)形式，供水企業(yè)有自己的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)。但技術(shù)研發(fā)不是公共服務(wù)企業(yè)的優(yōu)勢(shì)，在迅速擴(kuò)張中，我們與其他兄弟企業(yè)，包括與民營(yíng)資本、跟環(huán)保的其他技術(shù)公司，增加我們沒(méi)有的單元或者提升核心競(jìng)爭(zhēng)能力都是非常重要的方向。

    第五，當(dāng)獲得一個(gè)領(lǐng)域之后，追求極致化的服務(wù)，我們得到這個(gè)領(lǐng)域之后，能在這個(gè)領(lǐng)域長(zhǎng)足發(fā)展，這是最基本的一個(gè)方向和要求。

從外部方向來(lái)看：

第一是通過(guò)混合改制，如何抓住機(jī)會(huì)，提升自己的效率，可能在總部單元，也可能在局部單元，都可以為自己獲得更好的機(jī)制上的空間。

第二是爭(zhēng)取資源，并劃清界限。首先立足于自己的地方政府或者附近的地方政府，利用你們政府關(guān)系中相對(duì)強(qiáng)的部分，獲取一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)資源，

    第三是在這個(gè)過(guò)程中，以上市為目的，為我們塑造一個(gè)明確的目標(biāo)，并且搭上資本的快車，在管理機(jī)制、理念等等各方面告訴我們有一個(gè)更好的選擇。

第四是以合資公司的方式獲取PPP機(jī)會(huì)。在某些項(xiàng)目上，如果有些地方要求采用PPP方式，財(cái)政部的文件中提到也可以由政府和社會(huì)資本共同出資設(shè)立，但政府在項(xiàng)目公司中持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%，而且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。當(dāng)我們面對(duì)地方政府確定把一個(gè)項(xiàng)目作為PPP推進(jìn)時(shí)，地方水司可以選擇成立二級(jí)的合資公司，并且占到50%以下，跟一個(gè)更有力的外部合作伙伴一起獲取這個(gè)項(xiàng)目，為自己積累業(yè)績(jī)、經(jīng)驗(yàn)，并獲取發(fā)展空間。

(來(lái)源：E20環(huán)境平臺(tái) 作者：薛濤  發(fā)布時(shí)間：2015-6-24)

編輯： 李曉佳