全國首個跨省流域生態(tài)補償試點最近又有新進展。

近日，安徽省與浙江省簽署《關于新安江流域上下游橫向生態(tài)補償?shù)膮f(xié)議》，標志著新安江流域生態(tài)補償機制完成第三輪續(xù)約。據(jù)了解，第三輪試點為期三年(2018-2020年)，延續(xù)前兩輪的“對賭”模式，浙江、安徽每年各出資2億元，并積極爭取中央資金支持。當年度水質達到考核標準時，浙江支付給安徽2億元;水質達不到考核標準時，安徽支付給浙江2億元。

從前兩輪試點的實施效果看，新安江水質有了明顯提高，跨省斷面水質從非常差的地表水環(huán)境質量五類標準提高了二類標準。

不過，11月10日，在第二屆新安江綠色發(fā)展論壇上，黃山市委副書記、市長孔曉宏表示，兩輪試點黃山市累計投入資金126億元，但補償資金僅有35.8億元，補償只是投入的28%，資金缺口巨大。

“根據(jù)中國水規(guī)院的研究，應該給黃山市的補償金額應為每年約40億元，其他學者的測算結論也遠大于目前的實際補償金額。雖然生態(tài)補償?shù)膶嶋H補償金額往往都小于理論測算金額，但很顯然，對于黃山市的生態(tài)補償標準需要進一步提高?！睂幉ù髮W校長、中國生態(tài)經(jīng)濟學學會副理事長沈滿洪表示。

“確保千島湖一類水體質量”

源頭活水出新安，百轉千回下錢塘。新安江發(fā)源于安徽黃山的六股尖，東入浙江與蘭江匯合后成為錢塘江的正源，是浙江省重要的水源地。但新安江流域“一江跨兩省”的狀態(tài)，造成了同一流域難以得到統(tǒng)一管理。其結果就是新安江水質不斷惡化，到2008年時皖浙兩省交界斷面的水質已經(jīng)變成了非常差的地表水環(huán)境質量五類標準，嚴重威脅到下游居民的飲水健康。

2012年，在財政部、原環(huán)保部的牽頭下，浙江和安徽正式實施橫向生態(tài)補償試點，成為全國首個跨省流域生態(tài)補償試點。

試點的最大亮點，是皖浙兩省的“對賭模式”。每年由中央財政出資3億元，安徽、浙江兩省分別出資1億元，以安徽、浙江兩省跨界斷面水質的監(jiān)測數(shù)據(jù)為依據(jù)。若年度水質達到考核標準(P≤1)，則浙江撥付給安徽1億元;若年度水質達不到考核標準(P>1)，則安徽撥付給浙江1億元;不論上述何種情況，中央財政將把3億元全部撥付給安徽省。

“億元對賭”的制度設計，開啟了中國跨省流域上下游橫向補償?shù)摹靶掳步Ｊ健?。第一輪試點期間，安徽省每年都達到了補償條件，連續(xù)3年獲得浙江省撥付的補償資金。

2015年起，皖浙兩省又啟動為期三年的第二輪試點，仍是延續(xù)了第一輪的“對賭模式”，只是生態(tài)保護標準和補償力度進一步加強。皖浙兩省每年各出資2億元，中央財政按照遞減原則從2015年到2017年分別出資4億元，3億元和2億元。

兩輪試點實施下來，新安江的水質有了明顯提高。跨省斷面水質達到地表水環(huán)境質量二類標準，每年向千島湖輸送60多億立方米干凈水。今年4月12日出臺的《新安江流域上下游橫向生態(tài)補償試點績效評估報告(2012-2017)》也顯示，2012年至2017年，新安江上游流域總體水質為優(yōu)，千島湖湖體水質總體穩(wěn)定保持為Ⅰ類，營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)由中營養(yǎng)變?yōu)樨殸I養(yǎng)，與新安江上游水質變化趨勢保持一致。

“新安江水質的改善確保了千島湖一類水體的質量，在工業(yè)化過程當中，哪怕是保持原有的水質也是非常不容易的，這說明跨省流域生態(tài)補償制度的實施效果總體是好的，發(fā)揮了重要作用?！鄙驖M洪說。

“補償只是投入的28%”

雖然前兩輪試點在環(huán)境方面取得了良好的效果，但經(jīng)濟上“投入多，補償少”一直是讓黃山市頭疼的痛點。

黃山市市長孔曉宏表示，兩輪試點，黃山市累計投入資金126億元，但補償資金僅有35.8億元，補償只是投入的28%。隨著第三輪試點的實施，新上項目的建設和已建項目的運行維護仍需大量投入，資金缺口巨大。

“同時，為了保護水環(huán)境，近年來我市放棄了很多發(fā)展機會，尤其是3000多名沿江漁民退養(yǎng)網(wǎng)箱、遭受很大損失。雖然試點資金給予一定補償，但這種補償是‘輸血式’，對地方發(fā)展更為重要的‘造血式’支持比較少?！笨讜院暾f。

沈滿洪也表示，現(xiàn)有補償資金基本上用于生態(tài)保護的工程建設，除了生態(tài)公益林部分補償給林農，幾乎沒有體現(xiàn)上游生態(tài)保護的機會成本——因特殊嚴格生態(tài)保護所導致的發(fā)展機會的散失，以及由此引起的政府財政和居民收入水平的上升緩慢。

此外，在最近剛剛簽約的第三輪試點中，中央財政是否參與，目前還沒有明確的表態(tài)。如果中央財政退出，安徽省這輪試點期間得到的補償金額又將減少9億元。

“安徽有安徽的訴求，浙江也有浙江的訴求，自由戀愛難以成功。財政部和環(huán)境部在補償方案制定、補償價格談判、補償標準確定、跨界水質檢測、補償資金支付等方面均發(fā)揮了重要的‘協(xié)調者’角色，中央政府部門的綜合協(xié)調才是跨界流域生態(tài)補償機制的‘壓艙石’。”沈滿洪說。

如何讓“綠水青山”變成“金山銀山”?

關于中央財政能否退出的問題，中國財政科學研究院資源環(huán)境研究中心主任研究員陳強少個人認為，應該對新安江跨省流域生態(tài)補償機制過去6年的實施效果做一個績效評價，出臺一個公開、透明、科學、合理的評估報告，對政策效果進行評估。

“績效好的政策原則上要優(yōu)先保障，績效一般的進行督促和改進，績效不好的則要取消退出。中央專項資金不能長期化和固化，不能成為‘唐僧肉’，使命完成之后也應該及時退出?！彼硎尽?p style="text-indent: 2em;">在沈滿洪看來，在第三輪試點中，中央財政不應該退出，但出資比例可以適當下降。安徽省的投入也應該保持穩(wěn)定。按照“誰受益，誰補償”的原則，浙江省的出資比例和絕對值則都應該增加，如每年4億元。

此外，還可以加強上下游區(qū)域合作。沈滿洪表示，跨省流域生態(tài)補償制度重點是為了解決生態(tài)保護問題，僅僅依靠補償資金黃山市是解決不了“全面小康”任務的，還是應該充分利用各自的比較優(yōu)勢來推動黃山市的綠色發(fā)展。

“比如說，杭州土地少，黃山土地多，可以考慮從黃山市的開發(fā)區(qū)中劃出一定土地，由杭州市和黃山市按照生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益綜合效益最大化原則進行共同開發(fā)、共同招商、共同管理、共同受益?！鄙驖M洪說，“只有自己真正具有造血功能以后，才能排除居民、企業(yè)污染水源的風險。”

事實也確實如此。據(jù)了解，第三輪試點期間，在貨幣化補償?shù)幕A上，皖浙兩省還將探索多元化的補償方式，推進上下游地區(qū)在園區(qū)、產(chǎn)業(yè)、人才、文化、旅游、論壇等方面加強合作，進一步提高上游地區(qū)水環(huán)治理和水生態(tài)保護的積極性。

E20環(huán)境平臺董事長傅濤也表示，補償資金即使再增加，也只是很少的一點錢，黃山市必須要自己圖變，走綠色發(fā)展的路子。例如，借助環(huán)境改善的契機，走有機農業(yè)的道路，生產(chǎn)無農藥殘留的茶葉。過去，有農藥殘留的貢菊價格只有300元/公斤，而無農藥殘留、出口的貢菊價格則可以達到2000元/公斤，經(jīng)濟價值提升了7-8倍。

“如果只是治理環(huán)境，沒有產(chǎn)出，那環(huán)保就是成本。只有做通了，讓環(huán)保成為一個起點，從終點站變成中轉站，才能實現(xiàn)良性循環(huán)?！备禎f。

編輯： 趙凡