前不久，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《“無廢城市”建設(shè)試點工作方案》，業(yè)內(nèi)有觀點認為《方案》的發(fā)布將開啟一個“萬億市場”，為了大家對政策有更深入的理解，《中華環(huán)境》特邀E20研究院執(zhí)行院長、國家發(fā)改委/財政部PPP雙庫定向邀請專家薛濤撰寫長文，供大家參考。

《水污染防治行動計劃》(以下簡稱“水十條”)出臺以來，凡是對政策解讀出現(xiàn)“萬億產(chǎn)業(yè)機會”字樣的，我都抱著警惕的態(tài)度。就宏觀而言，中國經(jīng)濟發(fā)展面臨著必須全面由量轉(zhuǎn)質(zhì)的重大轉(zhuǎn)折，即便環(huán)境產(chǎn)業(yè)作為逆周期和生態(tài)文明利好，也不可能背離這個主線。具體而言，以環(huán)境質(zhì)量出發(fā)的倒逼機制逐漸對重工程輕運營的多年慣性產(chǎn)生制約，這樣的趨勢不會符合萬億規(guī)模簡單釋放的套路。

就行業(yè)而言，“水十條”所實實在在啟動的萬億市場，在PPP所啟動的商業(yè)模式的內(nèi)在缺陷下，短短三年內(nèi)對民企類重度參與者造成了重傷，結(jié)果是作為“水十條”所對應(yīng)的萬億市場的大型水環(huán)境治理項目的獲益者，由在PPP規(guī)范前的建筑央企為主轉(zhuǎn)為PPP規(guī)范后的建筑央企獨霸。將“土十條”(即《土壤污染防治行動計劃》)解讀為萬億市場的言論則更安靜得多，這是因為“土十條”表現(xiàn)出的以防為主的主導(dǎo)思路和政府用于環(huán)境修復(fù)的資金的匱乏(已經(jīng)被“水十條”擠壓到了極限)的客觀條件所導(dǎo)致。

那么，此次國務(wù)院辦公廳印發(fā)《“無廢城市”建設(shè)試點工作方案》(以下簡稱《方案》)(詳情閱讀：國務(wù)院印發(fā)“無廢城市”建設(shè)試點方案，將選10個城市試點)，又在被解讀為固廢打開萬億市場，而這次又該如何看待?

嚴格來說，這份《方案》的內(nèi)容并不是全新的，其中不少內(nèi)容在之前有關(guān)部委的各級文件中可以找到。2017年，E20研究院結(jié)合相關(guān)文件，并根據(jù)中央在生態(tài)文明建設(shè)綱領(lǐng)下對固廢管理的總體趨勢和對產(chǎn)業(yè)的影響，制作了如下的示意圖。

雖然如此，《方案》依然達到了相當?shù)母叨?，因此我們才將其與“水十條”相比較。E20研究院對該《方案》的評價是“問題清晰、目標科學、路徑曲折”。而以產(chǎn)業(yè)視角來研究，筆者需要提醒的是，《方案》所帶來的市場雖然可能也是萬億級以上的，但它并不意味著能成為類似“黑臭水體治理”的一個相對簡單均質(zhì)化的、可以立即釋放的市場，它還需要長時間摸索，甚至需要政府管理與企業(yè)發(fā)展、公眾與組織、技術(shù)突破與商業(yè)模式幾組要素的有效協(xié)作才可能實現(xiàn)。

政府管理端的瓶頸突破需要很長的時間、很大的決心和相當?shù)呐?/strong>

《方案》對于當前固廢管理現(xiàn)狀乃至政府自身機制改革所面臨的問題是相當客觀和積極面對的。這就是我們所評價的“問題清晰”，即首先是尊重當前國情，包括國民素質(zhì)水平和不同地區(qū)地方政府管理水平，乃至企業(yè)技術(shù)能力和運營水平等現(xiàn)狀。

“無廢城市”目標沒有照搬舊金山、溫哥華和奧克蘭這樣先進城市的目標(無焚燒無填埋)，《方案》明確“無廢城市”不是零廢棄，焚燒為主的減量手段依然需要堅持很長時間，“無廢城市”的理念要落地還“需要長期探索與實踐”。

《方案》明確指出了當前制約固廢管理機制創(chuàng)新中的一個突出問題，即各分管部門的“九龍治水”是環(huán)保各細分領(lǐng)域所面對的突出困難。固廢領(lǐng)域如果需要“協(xié)同處置”，或者在前端收集和后端產(chǎn)業(yè)鏈消納方面要有所破局，首先就會面臨這個問題。尤其在當前城市規(guī)模和社會經(jīng)濟高速發(fā)展所帶來的劇烈環(huán)境問題的情況下，“事不關(guān)己高高掛起”的部門分割問題將嚴重制約固廢管理的升級。例如，有機肥的消納、建筑垃圾資源化、循環(huán)經(jīng)濟園建設(shè)等問題，多年來一直受困于此。

《方案》對于頂層機制重構(gòu)的必要性和難度均有充分認識，比如價格機制，建立排污付費基本制度，內(nèi)化對環(huán)境造成負擔的外部性成本，是顯而易見的解決中國環(huán)境問題的必由之路，但是多年來推進十分緩慢。更別說水價改革遲遲不能到位，垃圾收費更是滯后，公益性制約困擾了幾十年。又如對提前規(guī)劃的重要性、后期執(zhí)行的效果評估，乃至作為管理基礎(chǔ)的相關(guān)數(shù)據(jù)的缺乏等都是我們在環(huán)境管理上落后于發(fā)達國家的主要軟性制約點。

以上這些問題的存在，意味著要達到“無廢城市”所需的管理水平，我們還有很長的路要走，甚至涉及到一些體制機制內(nèi)在的問題，不以手術(shù)刀式的決心去變革，是無法獲得穩(wěn)定突破的。因此，“無廢城市”建設(shè)本身不是一個封閉的系統(tǒng)，將匹配著我國在其他行業(yè)以及政府管理機制上的改革來逐步推進，理解這一點，也就能從更高的高度理解建設(shè)生態(tài)文明的意義。

公眾因素也帶給了固廢管理不同于其他環(huán)境領(lǐng)域的一些特點

除了價格機制這樣的由于涉及公眾的接受度而在改革中進展緩慢以外，建設(shè)“無廢城市”另一個特殊的困難點就是公眾在其中所涉及的深度要比大氣和水治理復(fù)雜得多。在這種情況下，政府的簡單的管控容易走向無的放矢。這是無廢城市推進中面臨的又一個核心矛盾。

固廢產(chǎn)生端在很大程度上受制于公眾生活方式的逐步引導(dǎo)。綠色生活方式的建立需要幾代人鍥而不舍的努力，很多精神層面的建設(shè)又會因政府自身行為的不匹配而反復(fù)。包括垃圾分類、對大件垃圾的管理，包括由居民付費處理一些大型垃圾等，在西方發(fā)達國家可能已經(jīng)接近做到的事，在我國目前想模仿會非常困難。

要想真正建設(shè)好“無廢城市”，公眾參與必不可缺，而服務(wù)型政府的構(gòu)建又是促進公眾參與的必要基礎(chǔ)之一。因此，我們會發(fā)現(xiàn)要解決一個城市垃圾的問題所涉及的范疇早已超越了環(huán)保本身，那么政府如何獲得公眾的信任?如何引導(dǎo)公眾的公共責任意識?這也是筆者提到的“無廢城市”對政府治理是個系統(tǒng)性改革的一個原因。認識到當前公眾參與現(xiàn)狀及發(fā)展規(guī)律，也是將“無廢城市”的建設(shè)定義為“久久為功”的一個重要原因。

技術(shù)突破的機會大量存在，但突破中必須考慮商業(yè)模式的制約

固廢領(lǐng)域是不是存在大量技術(shù)突破的需求?當然是有的。但是實際觀察，這些固廢領(lǐng)域技術(shù)突破本身比其他環(huán)保領(lǐng)域更容易受到商業(yè)模式的制約、干擾。當然也可能會因技術(shù)突破促進商業(yè)模式的重構(gòu)。比如，之前很多固廢處理路線的最終副產(chǎn)品消納幾乎都是不通的結(jié)點，要打通這一環(huán)節(jié)的技術(shù)突破就必須考慮商業(yè)模式落地的可能性以及由此帶來的實際價值，那么資源化往往是主要思路，但卻也容易在此處掉入跨產(chǎn)業(yè)鏈所帶來的陷阱。

因此，對于“無廢城市”所面對的各類技術(shù)創(chuàng)新判斷，更要關(guān)注技術(shù)的適應(yīng)性與穩(wěn)定性、資源化能力和成本優(yōu)勢這三個相對更特殊的點，而且必須將之還原到具體商業(yè)模式中，詳細分析某項技術(shù)創(chuàng)新前景和落地中的制約要素，包括收集端和消納端的網(wǎng)絡(luò)集約等問題。

對于當前固廢領(lǐng)域“集約化”的需求分析，我們將之總結(jié)為四個維度，即管理集約中的規(guī)模集約和區(qū)域集約，以及業(yè)務(wù)集約中的要素集約和網(wǎng)絡(luò)集約。因此，和其他環(huán)保領(lǐng)域一樣，要想在固廢管理領(lǐng)域全面升級，必須在業(yè)務(wù)集約角度的要素集約(以循環(huán)經(jīng)濟園為代表)和網(wǎng)絡(luò)集約上同步解決管理和技術(shù)兩方面的痛點問題。

政企合力是“無廢城市”實現(xiàn)和產(chǎn)業(yè)端商機釋放的唯一可能

要達到“無廢城市”的目標，至少需要涉及四類主體——政府、民眾、產(chǎn)廢企業(yè)和環(huán)保企業(yè)，少了一方的匹配，都是無法實現(xiàn)的。因此，要完全達到《方案》所設(shè)想的目標，難度也是空前的，也許這也是該《方案》并未像“水十條”那樣設(shè)置強制性約束要求的原因。

更重要的是，大量的革新目標即便有良好初衷，有重大意義，但是如果不能符合事物發(fā)展的客觀規(guī)律，如果在政企關(guān)系層面不符合基本的商業(yè)邏輯，在政民層面不符合基本的社會管理科學，在技術(shù)商務(wù)層面不符合基本的性價比和低碳循環(huán)趨勢，都將有失敗的風險。這就是我們所說的這個萬億市場的釋放將是十分緩慢的根本原因。

另一個需要注意的是，固廢所涉及的品種繁雜，碎片化嚴重，因此萬億的市場規(guī)模還會被區(qū)域、領(lǐng)域所重疊切割。本質(zhì)上而言，除了垃圾焚燒以外，其他領(lǐng)域(及不同地區(qū))都存在各種非均質(zhì)化的特點，也帶來了重資產(chǎn)集團較難以規(guī)模集約型方式簡單拿走相當?shù)姆蓊~，這也是這個萬億市場釋放速度將很慢的另一個原因。值得一提的是，危險廢棄物領(lǐng)域是個看似類似垃圾焚燒的市場，但僅僅是看似，目前如果簡單采取以類似垃圾焚燒的資本擴張的方式，必將在未來不適應(yīng)“無廢城市”所提出的要求，即環(huán)保監(jiān)管的全面全鏈條趨嚴、鼓勵產(chǎn)廢企業(yè)清潔生產(chǎn)、對資源化技術(shù)的推動等等。

無廢城市”將是一個緩慢釋放的萬億市場，一個持久會產(chǎn)生藍海的分割市場

在這里我們還可以看到，我們經(jīng)常討論的紅海藍海論，實際上在固廢領(lǐng)域會是一種雙色漩渦交織的狀態(tài)。前述種種剛需的結(jié)點就是企業(yè)突破的機會，如果企業(yè)的技術(shù)和商業(yè)模式創(chuàng)新在重大節(jié)點的突破，能夠與政府的管理機制創(chuàng)新做相應(yīng)的同步和主動推動(這其中還往往涉及跨產(chǎn)業(yè)鏈的難題)，就會產(chǎn)生持續(xù)發(fā)現(xiàn)藍海的機會。而簡單的如垃圾焚燒這樣的市場必然很快紅?；?，但是又會被“無廢城市”所推動的各種變革打破穩(wěn)定，而在一些配套細節(jié)上又出現(xiàn)藍海。所以，從這個角度而言，我確實看好各類環(huán)保企業(yè)通過自身創(chuàng)新在“無廢城市”的長建設(shè)周期中找到持續(xù)的發(fā)展機會。

此外，E20研究院也曾在《“無廢城市”建設(shè)試點工作方案》發(fā)布之后，對其進行了解讀，詳情：解讀堪稱固廢十條的“無廢城市”—天羅地網(wǎng)合久必分

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