當(dāng)PPP熱潮席卷社會各個角落的時候，讓我們冷靜下來，重新審視我國發(fā)展PPP的目的、PPP發(fā)展中存在的概念泛化問題及概念泛化所帶來的認(rèn)識誤區(qū)。

一、換個角度看PPP：促使地方政府的服務(wù)歸位

地方與中央的博弈

在我國傳統(tǒng)的中央集權(quán)體制下，地方政府官員的升遷取決于中央政府的考核，地方政府會按照中央政府的指揮棒決定自己的行為，但地方政府在執(zhí)行中央政府政策的行為中會存在各種各樣的異化。第一，中央政府的指標(biāo)化考核類似應(yīng)試教育，易使地方政府背離了提供公共服務(wù)（包括環(huán)保、人民福祉、社會公平穩(wěn)定、城市可持續(xù)發(fā)展等方面）的原則，僅為了完成指標(biāo)活動而獲得升遷的機會。第二，在1994年實行分稅制的改革以及在改革開放之后,其確定的地方以經(jīng)濟發(fā)展為綱的整個路線方針方向、聚焦經(jīng)濟發(fā)展原則的基礎(chǔ)上，央地兩級政府都將經(jīng)濟活動作為發(fā)展的重心，地方政府在工作層面異化為經(jīng)營城市的偏執(zhí)，在經(jīng)營城市中就像企業(yè)追求利潤一樣去追求財稅收入和基本建設(shè)投入的增加，這種政府經(jīng)營缺乏市場配置和效率。

兩元結(jié)構(gòu)形成

從地方政府的上述行為異化中，我們可以看到地方人大、法律和信息公開等對地方政府約束薄弱，對地方政府的行為也缺乏有效監(jiān)管。在約束不到位而考核機制來自于中央政府的評價的情況下，地方政府和中央政府總是在進行一場“貓鼠游戲”，地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中會片面迎合政績觀，出現(xiàn)了違背市場規(guī)律、超常超規(guī)的運作情況。在歷史軌跡上我們可以看到，從地方政府大力興辦各種中小企業(yè)、國有企業(yè)以控制收入，到1994年分稅制改革以后轉(zhuǎn)向經(jīng)營土地和投融資平臺的畸形放大等形式的走形，都來自于每一次中央的改革到地方逐步實施中的異化過度?？梢?，作為央地兩級的二元關(guān)系是不穩(wěn)定的系統(tǒng)。

為了避免上述情況，人大監(jiān)督制度及其他各項監(jiān)督制度均在完善。目前財政部的一系列改革也都是為了約束地方政府的不合理行為，比如關(guān)閉投融資平臺、新預(yù)算法中對政府收支的長期計劃性以及進一步強調(diào)人大的決議都是為了約束地方政府的不合理行為。

讓市場進入是政治選擇

追溯到之前的情況，在我國目前中央高度集權(quán)的政治體制下，解決上述問題的關(guān)鍵是要突出市場的作用，運用市場將央地二元政府關(guān)系轉(zhuǎn)為央地政府和企業(yè)的三元關(guān)系，外加公眾的監(jiān)督，此種三元關(guān)系會比二元關(guān)系更易于監(jiān)管和調(diào)整。在三元關(guān)系中，企業(yè)與地方政府應(yīng)該有可見、可約束、符合商業(yè)、會計等規(guī)則的合同。同時需要有公開透明、科學(xué)的財務(wù)系統(tǒng)，目前中央政府也在督促地方政府的財務(wù)報表改革，PPP財政支出的計劃性和長期性。若參與三方關(guān)系的企業(yè)成長上市后，要求則更嚴(yán)格，財務(wù)、稅收、會計、法律、合同等方面的信息公開應(yīng)用會更好的規(guī)范地方政府的各種經(jīng)濟活動，也便于中央政府引導(dǎo)地方政府更多的健康的行為。

地方政府：從城市經(jīng)營到公共服務(wù)

未來地方政府會從依托土地開發(fā)的政府轉(zhuǎn)為持久穩(wěn)定提供公共服務(wù)的政府。在過渡期及未來的發(fā)展過程中，結(jié)合十八屆三中全會決議對資源配置市場化的考慮，混合所有制改制、地方國企轉(zhuǎn)制、國發(fā)[2014]43號文和60號文中強調(diào)的將地方基礎(chǔ)設(shè)施打包進入企業(yè)化運營、PPP重大舉措等成為促使地方政府被裝進籠子，在經(jīng)濟活動中在位而不缺位、不越位的重要改革方向。

在整個邏輯構(gòu)象里我們認(rèn)為PPP的含義不光是解決地方政府的融資問題，也不僅僅是提高社會基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和投資運營效率問題，更多的是通過三元關(guān)系的方式將地方政府的經(jīng)濟活動公開、透明、法治、符合市場規(guī)律。

二、PPP概念的泛化帶來部分邏輯的混亂

十八屆三中全會提出通過市場來配置資源是繼鄧小平改革開放后我國第二次重大的改革方向。在此次改革的大方向下，各部委又回到某種圈地的慣性。

發(fā)改委是站在項目管理和投資管理的角度建立了PPP項目庫，同時發(fā)改委正在著手研究《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)公私合作法》的立法工作。財政部主要從財政資金改革角度促進PPP，并以PPP中心為代表的機構(gòu)統(tǒng)一管理，多方面積極摸索PPP系統(tǒng)在中國的完善和建立。環(huán)保部從環(huán)境角度提出并推進第三方治理和環(huán)境績效合同服務(wù)。而在PPP已推進許久的住建部所轄市政領(lǐng)域，特許經(jīng)營則是更為熟悉的詞匯；同時住建部也在聯(lián)合發(fā)改委推進特許經(jīng)營立法，進一步規(guī)范BOT、TOT在市政領(lǐng)域的PPP推進。

各部委從自身的工作職責(zé)出發(fā)，強調(diào)某一個概念占據(jù)主導(dǎo)位置，在一定程度上造成了相關(guān)PPP概念的泛化和內(nèi)涵的擴大與融合。環(huán)保部提出的與PPP相關(guān)的第三方治理詞匯是典型的泛化案例。

環(huán)境污染第三方治理是指通過引入市場機制，由排污企業(yè)采取付費方式，把治理污染設(shè)施的建設(shè)、運營維護交給專業(yè)化的第三方機構(gòu)來完成，實現(xiàn)“產(chǎn)污”和“治污”分離。第三方治理的本源是在政府環(huán)保部門的監(jiān)管下工業(yè)企業(yè)與環(huán)保企業(yè)通過合同如何對雙方責(zé)任進行認(rèn)定，政府通過加強環(huán)境監(jiān)管和引導(dǎo)外包服務(wù)來促進第三方治理的形成。就國辦發(fā)[2014]69號文而言，文件涵蓋的范圍很廣，第三方治理涵蓋了幾乎環(huán)保產(chǎn)業(yè)的所有方面，包括市政基礎(chǔ)設(shè)施中的環(huán)境公用設(shè)施；涵蓋了工業(yè)園區(qū)，工業(yè)污染治理；最重要的是涵蓋了環(huán)境修復(fù)市場，通過的是環(huán)境績效合同服務(wù)（即合同環(huán)境服務(wù)）的方式。第三方治理被泛化后削弱了其背后的邏輯關(guān)系，也加速了眾多概念的同質(zhì)性會師。

三、PPP合同性質(zhì)的爭議

從國務(wù)院到發(fā)改委、財政部等各部委為推廣PPP，出臺《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》、《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等數(shù)十部文件。在國內(nèi)之前官方發(fā)布的PPP指導(dǎo)文件中，特許經(jīng)營被泛化到所有市政領(lǐng)域的PPP；特許經(jīng)營也被泛化到所有的PPP領(lǐng)域；政府采購服務(wù)也被擴展到所有的PPP領(lǐng)域。

編輯： 陳丹丹