“共抓大保護(hù)”的提出，使水務(wù)行業(yè)的主題從污水廠轉(zhuǎn)向了流域斷面。在面對(duì)流域這一層級(jí)時(shí)，從政府到企業(yè)，都呈現(xiàn)出了多種不適應(yīng)癥狀。如何更好地推進(jìn)新一階段的水生態(tài)保護(hù)工作?近日，在“第四屆中國(guó)流域水質(zhì)目標(biāo)精細(xì)化管理暨新安江生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐研討會(huì)”中，E20環(huán)境平臺(tái)首席合伙人、《兩山經(jīng)濟(jì)》作者傅濤向與會(huì)嘉賓分享了他的最新思考。

傅濤

以下為傅濤博士在論壇現(xiàn)場(chǎng)的發(fā)言?xún)?nèi)容：

新時(shí)代的體制特征

距離改革開(kāi)放已過(guò)去40余年，改革進(jìn)程進(jìn)入了“新時(shí)代”，在這個(gè)新時(shí)代，全國(guó)一盤(pán)棋的情況被顯著改變。我國(guó)的管理體制發(fā)生了根本性的變化，地方在經(jīng)濟(jì)規(guī)劃上完全獨(dú)立，各自關(guān)注自身的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，導(dǎo)致很多產(chǎn)業(yè)布局重復(fù)。

與此同時(shí)，在一些事項(xiàng)的規(guī)劃要求上，則更加強(qiáng)調(diào)一致性和邏輯性，如長(zhǎng)江大保護(hù)。流域水環(huán)境治理的事權(quán)在地方政府，在施治過(guò)程中受管理體制影響較大，因而呈現(xiàn)出地方的責(zé)任和事權(quán)不匹配的問(wèn)題。我國(guó)環(huán)保欠賬多，大到長(zhǎng)江、黃河，小到灤河、封河，都在大保護(hù)的框架之內(nèi)。中央要求的是跨流域、系統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)，而我國(guó)大部分河流不是某個(gè)省內(nèi)的區(qū)域河，在不同縣市之間條塊分割非常嚴(yán)重，這就牽扯到區(qū)域協(xié)同的問(wèn)題，共抓大保護(hù)的核心在于“大”字。

在此背景下，政府事務(wù)越來(lái)越多，稅收持續(xù)減少，且很大一部分任務(wù)不在職能范圍之內(nèi)。如何突破機(jī)制體制上的束縛，成為了共抓大保護(hù)的核心話題。

流域治理面臨的幾大難題

系統(tǒng)

水環(huán)境治理需要系統(tǒng)，但在實(shí)際執(zhí)行中，各個(gè)部門(mén)的目標(biāo)并不一致。如水資源的目標(biāo)、水環(huán)境的目標(biāo)、水安全的目標(biāo)、水生態(tài)的目標(biāo)完全不同，污水規(guī)劃、供水規(guī)劃等各種相關(guān)規(guī)劃，是疊加在一起的集合，相互之間缺少邏輯關(guān)聯(lián)。各部門(mén)有著各自的紅線，每一條都不可觸犯，每一條線都難以更改。在這些高壓線下，市場(chǎng)的生存空間非常小。

正在進(jìn)行的“十四五”規(guī)劃，思路已經(jīng)不是簡(jiǎn)單的堆砌，而是更加強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)。但在實(shí)踐過(guò)程中，仍有不小的難度：即便將更多的職能集中到了生態(tài)環(huán)境部，其職權(quán)范圍與自然資源部、水利部、住建部、財(cái)政部、發(fā)改委等多個(gè)部委，仍有巨大的交叉。各個(gè)部門(mén)都有自己的管理手段，從規(guī)劃開(kāi)始到施工到監(jiān)理、到運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管收費(fèi)，均相互獨(dú)立。主體不同，實(shí)施方式、壓力、考核指標(biāo)也都不同，造成了學(xué)術(shù)界談系統(tǒng)很熱鬧、落地時(shí)候爭(zhēng)議較多的現(xiàn)象。

這種頻頻出現(xiàn)的交叉，說(shuō)明僅將山水林田湖草放在一起還不能形成系統(tǒng)優(yōu)化，需要更大范圍的系統(tǒng)。從近期相關(guān)政策的發(fā)布中也可以看到，越來(lái)越多的政策并非出自部門(mén)，而是出自國(guó)務(wù)院、中共中央，根本原因就是在于事項(xiàng)的部門(mén)太多，體制調(diào)整速度跟不上系統(tǒng)化的需求。

協(xié)同

在流域治理中，跨市、跨縣的協(xié)同經(jīng)常發(fā)生。E20曾調(diào)研過(guò)的一些界河的治理制度，可能同一條界河，東邊區(qū)域是區(qū)長(zhǎng)做河長(zhǎng)，西邊區(qū)域是鎮(zhèn)長(zhǎng)做河長(zhǎng)，導(dǎo)致協(xié)調(diào)關(guān)系無(wú)法對(duì)應(yīng)。這樣的問(wèn)題非常多，跨出了行政范圍就會(huì)出現(xiàn)協(xié)同的問(wèn)題，部門(mén)分割、地方屬地事權(quán)下放的情況使協(xié)同難題更加棘手。

在過(guò)去粗放增長(zhǎng)的時(shí)候，各個(gè)地方幾乎都是一種模式;現(xiàn)在要求各個(gè)地方協(xié)同發(fā)展、生態(tài)合作，就會(huì)發(fā)現(xiàn)矛盾很沖突、很激烈。面對(duì)新時(shí)代之下的新要求，深化改革是解決這些問(wèn)題的根本思路。

支付

2018年以來(lái)，地方政府的支付難題尤為突出。早期的環(huán)境產(chǎn)業(yè)培養(yǎng)了一批市政污水、垃圾處理公司，他們的盈利有污水處理費(fèi)和政府補(bǔ)貼的支撐，因而這些領(lǐng)域的快速增長(zhǎng)沒(méi)有帶來(lái)行業(yè)問(wèn)題。到治理重心轉(zhuǎn)向河道時(shí)，行業(yè)明顯發(fā)現(xiàn)錢(qián)不夠了，因?yàn)闆](méi)有辦法向老百姓收取河道費(fèi)用，沒(méi)有辦法向老百姓收PM2.5的費(fèi)用，這筆支出只能求助于財(cái)政，財(cái)政支付能力不足的時(shí)候，這筆資金需求先是飄到了城投，后又飄向市場(chǎng)，變成了PPP。其中，大部分生態(tài)服務(wù)項(xiàng)目都不具備經(jīng)營(yíng)屬性，這也造成了行業(yè)遭遇轉(zhuǎn)折期時(shí)，一大波企業(yè)的倒下。

目前來(lái)看，除個(gè)別城市外，大部分城市的收入在持續(xù)下滑，地方政府支付能力嚴(yán)重衰退。而環(huán)保任務(wù)又是剛性任務(wù)，每一個(gè)命令都是死命令。體系之爭(zhēng)導(dǎo)致環(huán)境項(xiàng)目的成本控制愈加嚴(yán)苛。

流域補(bǔ)償和河長(zhǎng)制——體制制約下的機(jī)制突破

以前，河流治理所涉及的每個(gè)部門(mén)都是一個(gè)圈，圈重疊的地方，權(quán)利大于責(zé)任就會(huì)搶?zhuān)瑱?quán)利小于責(zé)任就會(huì)推，還有很多圈沒(méi)有覆蓋到的地方?jīng)]有人管。在體制不能隨意變動(dòng)的情況下，要協(xié)同涉及20多個(gè)部門(mén)的事項(xiàng)，就需要通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新去解決部門(mén)分割帶來(lái)的問(wèn)題。河長(zhǎng)制便是體制制約下的機(jī)制突破。

為深入了解河長(zhǎng)制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，E20環(huán)境平臺(tái)自今年1月起，對(duì)浙江、福建、上海、江蘇四個(gè)省市做了調(diào)研及訪談，總結(jié)了體系規(guī)律，并創(chuàng)新性地提出了以“1+6+3”的實(shí)踐路徑，即一個(gè)目標(biāo)(水環(huán)境、水生態(tài)、水資源的系統(tǒng)目標(biāo))、六個(gè)統(tǒng)籌(規(guī)劃、工程、運(yùn)維、經(jīng)費(fèi)、監(jiān)管、社會(huì)參與)、三個(gè)支撐(發(fā)揮河長(zhǎng)辦作用、智慧化手段助力實(shí)踐、考核機(jī)制驅(qū)動(dòng)落實(shí))。

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是將九龍分治變?yōu)榱司琵埞仓巍：娱L(zhǎng)辦也不是一個(gè)具體部門(mén)，而是一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，大部分河長(zhǎng)辦沒(méi)有編制，也不宜對(duì)河長(zhǎng)辦進(jìn)行考核，對(duì)一把手有效的考核才能激發(fā)河長(zhǎng)的積極性。

流域治理對(duì)環(huán)境產(chǎn)業(yè)也產(chǎn)生這較大的影響。以前，環(huán)境產(chǎn)業(yè)有很多大的小公司，做點(diǎn)狀服務(wù)，如北控水務(wù)、光大國(guó)際等，它們是最牛的環(huán)保公司，規(guī)模很大，但沒(méi)有像華為、阿里巴巴那樣成為一個(gè)系統(tǒng)、立體的公司。當(dāng)前，產(chǎn)業(yè)正在經(jīng)歷升級(jí)，從“點(diǎn)”的產(chǎn)業(yè)向“面”的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。在行業(yè)圍繞點(diǎn)狀服務(wù)時(shí)，低成本和達(dá)標(biāo)為上，受標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管驅(qū)動(dòng)，同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)成為必然;隨著產(chǎn)業(yè)向流域系統(tǒng)的升級(jí)，對(duì)于政府的考核已不是污水廠是否達(dá)標(biāo)，而是看河道是否可泳、可漁，黑臭水體是否消滅。這些考核對(duì)要求產(chǎn)業(yè)提供綜合性的服務(wù)，未來(lái)將只有少量公司會(huì)進(jìn)入系統(tǒng)服務(wù)的時(shí)代。

編輯： 趙凡