從嚴格合規(guī)的項目比例來看，“十三五”期間，垃圾焚燒項目中，嚴格符合上文所述合規(guī)標準的比例只有28.69%，這一比例在餐廚垃圾處理項目中為34.44%，環(huán)衛(wèi)三年以上項目的合規(guī)率僅為10.30%。

其次是使用者付費的非PPP的特許經(jīng)營，其合規(guī)性略差于嚴格入庫的PPP項目，雖然理論上這些都屬于PPP的范圍，但是由于此類項目的收入來源為使用者付費，與財政無關(guān)，所以不走PPP流程也是非常安全和普遍的。典型的項目類型主要包括以供水、供電、供氣為代表的市政公共服務的a類項目。另外需要注意的是，在固廢處理行業(yè)中，餐廚垃圾處理及建筑垃圾處理原則上有明確的使用者(污染者)，理論上可以以a類項目方式開展。但一方面餐廚垃圾、建筑垃圾處理均有一定公共服務屬性，另一方面我國污染者付費的機制尚未得到全面實施，地方政府仍需提供一定的補貼，不能達到完全的使用者(污染者)付費水平。

第三，是有政府補貼的非PPP特許經(jīng)營。圖中標尺可以看出，因為依賴政府支付，此類項目不走PPP程序已經(jīng)接近合規(guī)性的灰度邊緣，(主要原因在于財金〔2014〕113號文的附2名詞解釋規(guī)定：“政府付費，是指政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務，主要包括可用性付費、使用量付費和績效付費。政府付費的依據(jù)主要是設(shè)施可用性、產(chǎn)品和服務使用量和質(zhì)量等要素。”)。值得注意的是，環(huán)保領(lǐng)域尤其是固廢末端處理的項目普遍具備下列兩大特征，使其雖然屬于“政府付費”范圍卻能以非PPP的特許經(jīng)營模式來操作，也正是市場“用腳投票”的原因。一是，項目的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)具有某種“設(shè)施產(chǎn)權(quán)”屬性，其原因是“廠區(qū)”可以被合法運營，反之如果政府惡意違約則在法理上社會資本可以關(guān)閉設(shè)施拒絕服務，但關(guān)閉可能給城市功能帶來某種損傷，也就是我們說的具有“關(guān)閉權(quán)”。二是，項目基礎(chǔ)設(shè)施的運行計費可以按量結(jié)算(如垃圾焚燒和餐廚垃圾處理等都是按垃圾處理量結(jié)算)，并在項目交付界面上按質(zhì)交接和考核，由此這類項目實際上與隱性債務無關(guān)。實際數(shù)據(jù)來看，“十三五”期間，垃圾焚燒項目中采用非PPP的特許經(jīng)營模式的比例達到71.31%，這一比例在餐廚垃圾處理類則達到65.56%。

而在環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域中，含有運營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(主要指末端處理設(shè)施、有量價機制的中轉(zhuǎn)站、有使用者付費的公廁等-b類)的環(huán)衛(wèi)項目(如環(huán)衛(wèi)+焚燒、環(huán)衛(wèi)+填埋、環(huán)衛(wèi)+餐廚等)，由于打包了一定比例的含有運營屬性的相關(guān)資產(chǎn)(末端設(shè)施)，具有一定使用者付費或可行性缺口補助，與上述有政府補貼的非PPP特許經(jīng)營類末端處置項目有些類似，仍在合規(guī)的灰度邊緣，但風險則大了一些?！笆濉逼陂g中標的3年以上環(huán)衛(wèi)項目中，此類型占比為0.22%。

第四，是大于三年的純環(huán)衛(wèi)購買服務項目。服務周期較長(>3年)的政府購買服務項目(不含基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè))嚴格來說不滿足政府購買服務不超過3年的要求，因此并不嚴謹合規(guī)。但由于環(huán)衛(wèi)服務的主要固定資產(chǎn)(車輛)折舊年限一般為8年左右，導致政府購買服務的3年周期并不能有效利用固定資產(chǎn)的全部價值。目前的解決方案是通過“3×n+m”的形式簽訂協(xié)議。其中“3”為政府購買服務的最長年限-3年，“n”為框架協(xié)議循環(huán)次數(shù)即在3年到期后續(xù)簽的次數(shù)，“m”為剩余年數(shù)。最常見為7~9年，即3×2+1~3×3，此種結(jié)構(gòu)下充分利用了環(huán)衛(wèi)車輛的一個折舊周期，對社會資本而言達到投資資金的最大化利用，而對于政府方而言則降低了折舊成本從而在保障服務質(zhì)量的前提下降低了服務價格，這就是這種形式內(nèi)在的市場的合理性。該模式順利開展需要每個周期結(jié)束后的絕對續(xù)約，而最大風險點在于承諾續(xù)簽并沒有任何政策文件的支持，其合規(guī)性存在一定的不確定性。該模式已完全脫離合規(guī)，但由于環(huán)衛(wèi)服務的財政支付資金有預算保障，而且其運營屬性帶來了客戶對其服務的依賴，因此采用這種類型仍處于合理的灰度之內(nèi)?！笆濉逼陂g中標的3年以上環(huán)衛(wèi)項目中，此類型占比為82.34%，在PPP這兩年受阻后變得更加普遍。

第五，是非PPP特許經(jīng)營的環(huán)衛(wèi)項目。服務周期較長(>3年)的非PPP特許經(jīng)營環(huán)衛(wèi)項目(不含基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè))屬于純政府付費，沒有使用者付費機制，因此不適用特許經(jīng)營，不合規(guī)且合理性較低。類似的還有含有非運營基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(主要指不含量價機制的中轉(zhuǎn)站、無使用者付費的公廁等-c類)的非PPP特許經(jīng)營環(huán)衛(wèi)項目，同樣沒有使用者付費機制。此兩類項目有較大合規(guī)風險，“十三五”期間中標的3年以上環(huán)衛(wèi)項目中占比為7.14%。

編輯： 趙凡