近日， 信貸白話 (微信號：xdbh01)發(fā)表了一篇原創(chuàng)文章，題為《15號文的用意》，介紹了《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防范化解工作的指導意見》(銀保監(jiān)〔2021〕15號，以下簡稱“15號文”)的發(fā)布背景、主要思想，此外，作者還提出了15號文及隱性債務治理下城投企業(yè)轉型發(fā)展之路。E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人、E20研究院執(zhí)行院長、湖南大學兼職教授薛濤讀后對本文發(fā)表了自己的看法：

本文優(yōu)點是簡潔清晰，適合入門梳理歷史和看未來大方向。

可以補充提高的是，文章解讀僅僅跟著政策走，背后思辨不足：

1、為什么地方負債屢禁不窮，背后是三大關系的基本邏輯，不解決中國特色郡縣制下面的約束和激勵機制，是不可能一勞永逸的;其次部分良性發(fā)展地區(qū)存在合理負債的內在合理性：

1) 對于前者，不解決基本動機和利益博弈，都是反擊模式創(chuàng)新和打地鼠游戲，就像以為禁了新東方，考生就不內卷了，其實本質上是人均收入低的欠發(fā)達國家國情和陡金字塔的分配結構帶來的不平等。

2) 對于后者，我個人認為按照財政部這套真的嚴格執(zhí)行，那么就是死氣沉沉的經濟結局，因為部分城市真的可以也必須借錢發(fā)展，但是部分城市這樣做又不行，如何避免一刀切?回到前面那條的提問。

2、現在動不動就愛說城投轉型，就像對任何環(huán)保企業(yè)轉型動不動就搖著羽扇說“技術為王”一樣，簡直就是包治百病的大力丸，實際上呢?不解決管理機制和激勵制度，不提高主管水平和城投公司管理者水平，想做合肥新東方成功模式，往往就變成武漢芯片悲劇模式，還不如讓他們玩土地成功概率高些。捫心自問，有幾個地方有足夠的人才、條件和機會成為合肥?

3、結果是，城投公司來搶PPP的運營資產，特許經營出去的資產也許到期后大面積回流，運營效率一定會提高嗎?有待觀察，我看，只是設備商公關方式又輪回發(fā)生了變化吧?

煩了，讀讀商鞅、王安石變法，一條鞭法等等等等，可以思考良多。

最后結論，辯證法真的是個好東西!三大關系真的是個好東西!歷史真的是個好東西!

15號文的用意

來源：信貸白話 作者：欒磊

引言：

近期周末一篇銀保監(jiān)下發(fā)的《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防范化解工作的指導意見》(銀保監(jiān)〔2021〕15號，以下簡稱“15號文”)刷爆了朋友圈，雖然現已無法在公開渠道查詢，但給政府基建投資領域帶來的影響不容忽視。

回顧政府基建投資史，自2009年“四萬億”計劃以來，國家有關部門關于政府基建領域的各類政策層出不窮，旨在不斷規(guī)范地方政府融資行為，防止大水漫灌，且每隔數年，會出臺一些對前期投融資模式顛覆的相關指導性意見，對政府基建投資項目產生至關重要的影響：

1.2010年6月，國務院印發(fā)《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(國發(fā)〔2010〕19號)

主要內容：將融資平臺定義為：地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。這是官方首次對政府融資平臺進行明確定義，突出融資平臺地方國企屬性，以及承擔政府投資項目的職能。

主要影響點：政府融資平臺授信成為國內進入機構信貸主要投向之一，實現了10萬億量級的信貸資金投入。

2.2011年9月，銀監(jiān)會發(fā)布《關于切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管工作的通知》(銀監(jiān)發(fā)〔2011〕34號)

主要內容：1、健全“名單制”管理系統(tǒng)，銀行在前期清理規(guī)范基礎上進行名單制管理，報送監(jiān)管機構并動態(tài)管理。2、建立總行集中審批制度，制定審慎的平臺信貸準入標準，建立季度貸后管理機制，及時采取防范風險措施。

主要影響點：“城投緊箍咒”出世，開始實施“名單制”管理，平臺貸款審批權上收至總行，整改退出平臺視為“一般公司”。

3.2014年10月，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)

主要內容：明確剝離融資平臺政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務，地方政府舉債采取政府債務方式，推廣使用政府與社會資本合作模式(PPP)。

主要影響點：地方政府開始加強地方政府性債務管理，賦予地方政府依法適度舉債權限。這一政策之后，地方政府通過鋪天蓋地的PPP和政府購買服務名義迅速實現以數萬億級的信貸資金投放。

4.2017年5月，六部委聯(lián)合印發(fā)《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號)

主要內容：要求地方政府對違規(guī)擔保進行清理，加強融資平臺的管理，并規(guī)范PPP和政府出資的各類型基金，建立健全地方政府舉債融資機制

主要影響點：進一步規(guī)范地方政府舉債融資擔保行為，要求全面開展清理整頓工作;允許地方政府設立投資基金;明確平臺和政府邊界

5.2017年6月，財政部《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》(財預〔2017〕87號)

主要內容：制定了購買服務的負面清單，嚴禁地方政府將建設工程作為政府購買服務項目。黨中央、國務院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項，按照相關規(guī)定執(zhí)行。

主要影響點：進一步規(guī)范政府購買融資，棚改政府購買服務正式走向舞臺。

由于地方政府長期高負債前行，嚴重透支了地方財力，給國家穩(wěn)定、健康發(fā)展造成一定隱患，2019年，《國務院辦公廳轉發(fā)財政部等部門關于防范化解融資平臺公司到期存量地方政府隱性債務風險意見的通知》(國辦函【2019】40號)明確指出，按照堅定、可控、有序、適度原則，對到期債務暫時難以償還的，允許融資平臺公司在與金融機構協(xié)商的基礎上采取適當展期、債務重組等方式維持資金周轉，鼓勵融資平臺公司與金融機構協(xié)商采取市場化方式，通過合適期限的金融工具應對到期債務風險，緩釋短期債務償還壓力，降低金融系統(tǒng)呆壞賬損失，避免項目資金鏈斷裂，堅決打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)。

40號文的出臺，終于讓大部分地方政府融資平臺和金融機構意識到表面繁榮下危機的存在，在2019年至2020年末，各地方基建投融資主體和金融機構主要圍繞隱性債務化解事項在做出不懈努力，有效防范了大部分隱性債務。

但部分地方由于前期的過度負債，終于還是出現了“暴雷”現象，如江湖流傳的城投四大天王：東鎮(zhèn)江、西遵義、南湘潭、北大連。其中，鎮(zhèn)江化解隱性債務方案是由國開行提供化解地方隱性債務專項貸款，從2019年起對鎮(zhèn)江做十年期每年200億元的長期貸款用于債務化解，成本在2%左右，采取“借款置換非標債務”的模式，利率在基準左右，由鎮(zhèn)江市財政局下屬資產管理公司金信資產負責承接，然后再通過普通借款的方式投放到轄區(qū)平臺，主要用于置換納入隱性債務中的高成本非標，以降低成本。

據傳湘潭擬通過類似方式化解，但未能獲得國開行總行認可，只能通過逐個城投主體與各金融機構進行協(xié)商化解，但最終還是出現多次債券、非標、貸款等各類產品逾期，其中近期網傳湘潭九華經建投就出現非標逾期7.48億元，財政部政企基金參與的湘潭某PPP項目也岌岌可危。

從上述政府基建投融資政策的演變來看，“城投信仰”是否會被打破?為何銀保監(jiān)會要在這個階段出臺15號文?城投企業(yè)該如何轉型發(fā)展?筆者發(fā)表一些個人見解。

圖片

一、15號文出臺的背景

15號文的標題是《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防范化解工作的指導意見》，宗旨是為進一步落實黨中央國務院防范控制債務風險的戰(zhàn)略部署，規(guī)范地方政府相關融資業(yè)務，防止新增地方政府隱性債務。

引言中，筆者提到40號文的重要性和黨中央、國務院對于打好防范化解系統(tǒng)性金融風險攻堅戰(zhàn)的決心，按理來說，隱性債務的化解和防止新增工作是重中之重，各有關部門務必要嚴格執(zhí)行，杜絕該類現象的發(fā)生。

在執(zhí)行過程中，應該說在2020年6月之前，在基建領域，各地方政府和金融機構重心均在防范化解隱性債務的工作中，并且取得了重大的成效，但部分地方政府出于政績、金融機構出于業(yè)績的考慮，部分金融機構開始通過流動性貸款支持地方政府基建投融資主體的項目建設和日常經營周轉。

以筆者所在的地區(qū)來說，某超級大行僅在省會地區(qū)，針對區(qū)縣平臺企業(yè)，不論這類企業(yè)是否有真實經營性資產，不論經營性資產能否覆蓋貸款本息，在其省分行權限內批復8億元授信，并全額投放，這一舉動令當地同業(yè)聞風喪膽，迫于要積極擁抱地方政府，以換取其他業(yè)務發(fā)展資源，許多金融機構不得不跟風前行，這無形之中形成了隱性債務新增的隱患，但該超級大行的舉動卻贏得了部分地方政府的青睞，其業(yè)務發(fā)展穩(wěn)居市場首位，業(yè)務指標一騎絕塵。筆者認為，某大行這樣的業(yè)績繁榮是虛幻的，是給地方經濟發(fā)展埋下隱患的，是需要監(jiān)管機構來潑一潑冷水的。

當然這樣干的并不只是一家金融機構，據了解，筆者所在區(qū)域的某百強縣，在各類金融機構的流動性產品余額達三四百億元，但當地一年財政收入僅60余億元，當地各類融資平臺通過流貸性資金的不斷接續(xù)還能支撐多久?

筆者認為，在這種情況下，銀保監(jiān)會意識到金融機構的行為已經影響到40號文的執(zhí)行，影響到黨中央、國務院的戰(zhàn)略部署，所以在星星之火未能燎原之時，迅速出手，出臺了15號文。

二、15號文的主要思想

(一)明確打消財政兜底幻覺，嚴禁新增或虛假化解地方政府隱性債務

在基建投融資領域，一直奉行“城投信仰”，金融機構的授信風險緩釋措施，從最先開始的“土地抵押”逐步演變?yōu)椤皳：?、“承諾函”、“安慰函”、“會議紀要”、“人大決議”，再到現在的信用貸款。當然這個過程中，不可否認，伴隨城市的發(fā)展和政策的演變，培育出了很多優(yōu)質城投企業(yè)，掌握了大量城市運營資產，但這僅集中于少數大城市，絕大部分城投企業(yè)均是高負債、高周轉、高杠桿，所謂的資產也主要是土地資產。但過去土地財政的模式，讓金融機構充分堅信“城投信仰”的力量，說白了就是“財政兜底”的力量，這種信仰在過去的十多年幾乎從未讓金融機構失望，但40號文后，已陸續(xù)有城投企業(yè)正在打破“信仰”，筆者在引言中也提到過相關案例。

(二)明確不得提供以預期土地出讓收入作為企業(yè)償債資金來源的融資

其實，早在2017年財政部在《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財預【2017】50號)文中便明確提出，地方政府不得將公益性資產、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源。但實際運行中，演變出“F+EPC”、“ABO”等模式來打擦邊球。

此次銀保監(jiān)15號文，再次重申不得把土地出讓收入與項目掛鉤，同時，2021年6月，財政部、自然資源部、稅務總局、人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》(財綜【2021】號)明確提出要將國有土地使用權出讓收入全部劃轉至稅務部門負責征收，這將更有利于規(guī)范財政性收支管理，將嚴格按照預算、支出、執(zhí)行，不再像原來的“小金庫”模式。各級地方政府及金融機構對于這類項目應該要徹底畫上句號，在政策未有變化的前提下，不要再有幻想。

(三)明確對承擔地方隱性債務的客戶，不得新提供流動性貸款或流動資金貸款性質的融資，不得為其參與的專項債券項目提供配套融資

15號文指出，對于不涉及隱性債務的客戶，銀行保險機構應落實防范化解地方政府隱性債務風險政策要求，按照市場化原則，依法合規(guī)審慎授信，防止新增隱性債務，但對于涉及隱性債務的主體，不得新提供流動性貸款或流動資金貸款性質的融資，不得為其參與的專項債券項目提供配套融資。

筆者引言中提到很多金融機構給地方政府融資平臺提供了大量流貸性資金，這類主體往往承擔了隱性債務，流動性資金的介入在一定程度上緩解了這類企業(yè)短期的經營壓力，但從長期看，無疑雪上加霜，讓這類企業(yè)仍盲目舉債，增加地方債務負擔，形成隱性債務新增隱患，也會讓他們抱有幻想，認為其債務和項目建設自然會有金融機構來接盤，認為“信城投，得永生”。

從15號文、40號文及其他相關文件來看，筆者認為，這是黨中央、國務院在要求地方政府要強制轉型，要逐步的從城市的開發(fā)者、建設者向運營者轉變，要做城市的運營商，要在嚴控地方政府隱性債務、堅決遏制隱性債務增量、堅決不走無序舉債搞建設之路、堅決不搞“大水漫灌”的大前提下，把“開大前門”和“嚴堵后門”協(xié)調起來，促進宏觀經濟良性循環(huán)，提升經濟社會發(fā)展質量和可持續(xù)性。

三、15號文及隱性債務治理下，城投企業(yè)該如何轉型發(fā)展?

(一)理順關系，確立市場主體

城投公司轉型發(fā)展首當其沖就是要徹底理順政企關系以及擺正獨立經營地位。城投公司長期在政府的支配下從事基礎設施建設和公用事業(yè)服務，政府既是城投公司的股東，又是城投公司的核心客戶，城投公司既要理順與政府的管理和業(yè)務關系，又要獲得政府對企業(yè)轉型的支持。

首先，要理順城投公司與地方政府以及相關職能部門的關系，構建城投企業(yè)與政府間的合作關系，建立一種政企的“契約”關系。

其次，要明確城投企業(yè)的轉型發(fā)展定位，為城投企業(yè)實現“自主化決策、市場化運行、企業(yè)化管理”奠定基礎，特別是要防止政府領導和相關部門對城投企業(yè)日常經營進行干預。

再次，要充分整合平臺公司，對一些城投公司要充分撤銷、合并，集中優(yōu)質資源做大、做強、做優(yōu)城投公司。

最后城投企業(yè)戰(zhàn)略目標體系不能單純的以經濟效益或者社會效益為主，應該是社會效益和經濟效益的長期有效的結合，是城市的運營商，是城市長期健康、穩(wěn)定發(fā)展的抓手。

(二)認清形勢，轉型城市運營

歷經改革開放四十余年以來，我國已是全球基礎設施和城市建設最先進的國家之一，城市建設水平甚至超越了絕大部分發(fā)達國家，當前已不再是通過瘋狂基建來拉動經濟增長，而是要靠科技的力量來實現質的飛躍。

前期城投公司長期參與城市開發(fā)，擁有大量項目經驗和城市資源，可充分整合自身資源，從城市建設者、開發(fā)者向城市運營商轉變，這既能創(chuàng)造出穩(wěn)定的運營收入和現金流，促進公司轉型升級，又能服務于城市發(fā)展，減少國有資產流失。

城市擁有各項資源，除傳統(tǒng)土地、基礎設施資源外，還擁有自然資源、歷史文化資源等，老百姓的需求也不再是簡單的物質性需要，而正在向社會性需要和心理性需要轉變，城投公司作為政府和市場之間的連接點，應更多的要考慮如何將上述資源作為資產進行市場化運作，以實現城市資源增值和城市發(fā)展最大化，做真正的城市運營商。

(三)主動服務，培育產業(yè)發(fā)展

這兩年在城市發(fā)展方面，提及最多的是“合肥模式”，在過去的十多年間，合肥憑借成本優(yōu)勢和開放優(yōu)勢，通過一連串政府主導投資--京東方、合肥長鑫、蔚來汽車，精準抓住了新型顯示、集成電路、新能源汽車等戰(zhàn)略新興產業(yè)機會，伴隨中科大等高校在量子信息、人工智能、可控核聚變等有望顛覆未來的原創(chuàng)研究領域取得突破，合肥已從一個名不見經傳的三線城市，躍升為“明日創(chuàng)新之城”，其是繼上海之后，第二個獲批綜合性國家科學中心的城市。

京東方項目的引進，是合肥發(fā)展史上的一次里程碑事件，合肥有別于過去政府招引項目的傳統(tǒng)方式--主要給予土地、稅收等政策性支出，合肥引入京東方項目的突破在于，政府在政策性支持之外，還直接提供資本支持，通過合肥城投出資參與項目建設，穩(wěn)定市場信心，引導社會資金參與。京東方項目的落地為合肥帶動和集聚了上下游數百家配套企業(yè)，不僅為合肥解決了大量就業(yè)，更為合肥工業(yè)強市奠定了基礎。

城投企業(yè)作為城市的運營商，要立足當前實際，著眼未來發(fā)展，要作為地方政府的重要產業(yè)抓手，發(fā)揮政府性引導作用，加大產業(yè)引入力度，擇優(yōu)導入優(yōu)質的運營商、投資商、開發(fā)商共同參與新城市的投資、建設、運營、管理，打造“城市合伙人”體系，真正實現城市有機更新。

(四)規(guī)范建設，提升城市品質

城投基建歷經土地儲備、片區(qū)開發(fā)、政府購買、PPP、棚戶區(qū)改造、隱性債務化解再到當下城市更新，我們的城市建設發(fā)生翻天覆地的變化，中國已經擁有全世界運行最多的高速公路、最多的地鐵運營里程、最多的摩天大樓等等數不勝數的第一，城市基礎設施建設已全球領先。

但當下我們同樣面臨過重的負債、過高的房價、過剩的商鋪、過重的污染等問題，因此，接下來的城市建設應該注重的是解決歷史遺留問題，更加注重品質的提升，不再是大拆大建，涉及建設就面臨融資問題，筆者認為，應主要從以下方式：

一是要持續(xù)做好隱性債務化解工作，不留隱患。該項工作，各金融機構已在充分配合存量化解工作，但要做好防止新增隱患，尤其對于政府相關客戶提供流動性支持，一定要建立在有實質運營資產的前提下，而不是依靠“城投信仰”來支撐;

二是要量力而行，應用真PPP模式。2019年財政部《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》中明確，將新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目，項目內容無實質關聯(lián)、使用者付費比例低于10%的，不予入庫;每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任，不超過當年本級一般公共預算支出的10%。從長期穩(wěn)定發(fā)展的角度來看，PPP應成為地方政府基礎設施建設的主要模式，這既能有效的防范地方政府過度舉債進行建設城市，也能讓更多社會資本充分競爭，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，從而真正提升城市建設的品質。

三是逐步推行資產證券化，盤活存量資產。城投企業(yè)擁有的公路、軌道、水、電、氣等基礎設施資產，能夠產生穩(wěn)定現金流，應要加大這類資產盤活力度，通過資產證券化有效配置融資企業(yè)期限、利率需求，提高資產流動性。

編輯： 趙凡