2023年，發(fā)改委發(fā)布了115號文，在本就越來越充滿不確定的時代，到底會對行業(yè)產(chǎn)生什么樣的影響？

在“2023（第十七屆）固廢戰(zhàn)略論壇”上，E20執(zhí)行合伙人、E20研究院院執(zhí)行院長薛濤在其一個小時的報告中，對此有深入解析。以下為此部分整理文章，之前的相關部分已經(jīng)發(fā)布，（具體可見→薛濤：想站在未來看現(xiàn)在，要會站在過去看過去 ），后續(xù)還將發(fā)布論壇報告的最后一個部分。

2023（第十七屆）固廢戰(zhàn)略論壇薛濤演講全視頻

核心觀點

1、PFI是PPP革命中誘發(fā)隱性債反撲的最大元兇，需要和其他政府付費類項目區(qū)別開來，避免誤傷。115號文首次承認了PFI，并重點對PFI類項目進行了明確限制。

2、很多地方把PPP或特許經(jīng)營當作自家的公建公營模式一樣進行成本考核并建立報銷制，而PPP或特許經(jīng)營模式的本質(zhì)是市場化，最大的意義在于通過承包制鼓勵創(chuàng)新和提高效率，就像過去的包產(chǎn)到戶。

3、E20曾經(jīng)統(tǒng)計過財政部PPP1.0階段下的不合規(guī)率，其中至少有50%的供水項目、73%的垃圾焚燒項目根本不走PPP的程序，政策落地中如果偏離市場邏輯就會出現(xiàn)這個情況。

4、使用者付費的核心在于價費機制的建立。非居民端生活垃圾計量收費相對比較容易推進，或許可以作為先發(fā)的突破點，然后再逐步攻克居民端收費。

5、從115號文的內(nèi)容看，未來總的趨勢，一個是取消保底量，對應可以去換取壟斷權(quán)；另一個是鼓勵社會資本做商業(yè)化創(chuàng)新，包括捆綁模式。

6、站在未來看現(xiàn)在，重資產(chǎn)公司最核心、最擅長的是投資運營，很久以后少數(shù)企業(yè)甚至會離開特許經(jīng)營進入商業(yè)化領域。保底量成為眾矢之的，也許市政環(huán)保領域?qū)Φ胤截斦膹娨蕾嚭蛷娊壎Ｊ綄⒅饾u被打破，我們也由此不得不從確定走向不確定。

7、我們?yōu)槭裁匆恢痹谕品债a(chǎn)品化？因為對企業(yè)來說，除了實現(xiàn)降本增效以外，更重要的是資產(chǎn)的長治久安。隨著未來特許經(jīng)營項目逐步到期，企業(yè)的服務質(zhì)量如果不能提升，不能達到智能化、精細化的水平以及品牌化的高度，又怎么能夠應對地方政府收回特許經(jīng)營的沖動？

8、市政環(huán)保的機會正在出現(xiàn)區(qū)域的結(jié)構(gòu)性分化。我國的焚燒處理能力已經(jīng)整體出現(xiàn)了飽和，所以我們更需要關注人口和產(chǎn)業(yè)的情況。人口的流動和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移正在帶來各省市間的機會分化，分化就是多樣性，這對于無論是在存量項目運營、還是在新項目投資上、還是創(chuàng)新上都提出了巨大的挑戰(zhàn)。

9、避險看財政，基礎看人口，趨勢看產(chǎn)業(yè)。在E20看來，無論是守正于垃圾焚燒本身還是更大幅度的邁入商業(yè)化創(chuàng)新，都必須關注這三個重點。

PFI的分類終被官宣而終結(jié)  115文件帶來新的挑戰(zhàn)

目前，我們行業(yè)正處在一個迷霧中行船的時代，正面對很多不確定性。2023年發(fā)改委發(fā)布了115號文，對行業(yè)的PPP包括委托運營項目產(chǎn)生了很大的影響。讓我有些驕傲的是：7年前，我就開始呼吁，PFI是PPP中間最大的毒瘤。結(jié)合發(fā)改委的115文可見，我這個觀點終于得到了官方認可（見下圖）。

這是2016年，我在“道PPP”公眾號發(fā)布的關于PPP四分類基本理論（上圖右下），這里面的c類就是指PFI項目。我在《解析中國式環(huán)保PPP》的分析中反復提及，PFI是PPP革命中誘發(fā)隱性債反撲的最大元兇，需要和其他政府付費類項目區(qū)別開來，避免誤傷。發(fā)改委115號文后續(xù)的官方解讀則首次在官方層面承認了PFI的存在，并在條文中重點對PFI類項目進行了明確限制。

2024年上班的第一天，“道PPP”這個微信公眾號被清空了，也是財政PPP終結(jié)的一個標志，而我的這張2016年的微信文章截圖（上圖左下）也因此成了孤版。

關于115號文的問題，德勤管理咨詢?nèi)珖c基建業(yè)務主管合伙人李煒在論壇的發(fā)言中已經(jīng)全部講清楚了（相關閱讀：PPP新政下，固廢行業(yè)的應對策略）。所以后面，我主要就大家最關心、也是對行業(yè)最有正面作用的三個問題談下我的看法。

在PFI的影響下，很多地方把PPP或特許經(jīng)營當作自家的公建公營模式一樣進行成本考核并建立報銷制，而PPP或特許經(jīng)營模式的本質(zhì)是市場化，最大的意義在于通過承包制鼓勵創(chuàng)新和提高效率，就像過去的包產(chǎn)到戶。所以過去十年的財政PPP中的監(jiān)審考核模式其實對市場化的內(nèi)在邏輯造成了極大的傷害，115號文中這一條則有望沖抵過去PPP產(chǎn)生的惡果，帶來行業(yè)進步的力量。所以，如何把報銷制再轉(zhuǎn)回承包制是我們關心的重點。但是出于控制地方負債的考慮，115文件的后期解讀也要求取消保底量，這點一定程度上對行業(yè)形成了較大的挑戰(zhàn)。

E20堅持認為，市場是決定一切運行的最基本的力量，雖然我們尊重政策，但是我們不崇拜政策。

E20曾經(jīng)統(tǒng)計過財政部PPP1.0階段后期的不合規(guī)率，其中至少有50%的供水項目、73%的垃圾焚燒項目根本不走PPP的程序，政策落地中如果偏離市場邏輯就會出現(xiàn)這個情況。

到底誰是胳膊誰是大腿，政策和市場誰將是更有力的一方，E20會持續(xù)關注。接下來E20數(shù)據(jù)中心也會繼續(xù)推出PPP合規(guī)密報，從能夠掌握的資訊中盡可能挖掘出合規(guī)情況和風險點，為會員們呈現(xiàn)市場的基本面貌。

站在未來看現(xiàn)在 對115號文中三個問題的思考

這里談下，自己對大家最關心也是對行業(yè)最有正面作用的三點內(nèi)容的思考：

第一是使用者付費。使用者付費的核心在于價費機制的建立。

從目前各省出臺的居民端生活垃圾收費標準看（下圖左），居民端生活垃圾收費每年每戶大概只有150元左右。如果按照115號文嚴格執(zhí)行“只補運營、不補建設”的話，中大規(guī)模的焚燒項目基本可以靠發(fā)電收益（可占到收入的70%）作為使用者付費覆蓋建設成本，對運營成本的財政補貼基本上也可以控制在100元以內(nèi)。

但現(xiàn)在的問題是，這些大項目基本都做完了，剩下的中小規(guī)模的六百噸以下項目，所在地區(qū)目前收費狀況較差，再加上發(fā)電收益相對較低，很難實現(xiàn)對建設成本的覆蓋。這個殘余市場上市場化的基礎就是薄弱的，市場上已經(jīng)沒什么好肉可以拿，這也是擺在民企面前的問題。

非居民端生活垃圾計量收費主要是指餐飲、機關、商業(yè)領域的收費（上圖右上），這部分的收費由于是to B性質(zhì)，所以相對比較容易推進，或許可以作為先發(fā)的突破點，然后再逐步攻克居民端收費。

總體來看，我認可中環(huán)潔總經(jīng)理陳黎媛陳總說的，行業(yè)的社會資本應該團結(jié)在一起，共同推動價格機制的建立。很多項目有望通過價格的重新調(diào)整，從而建立起較好的商業(yè)模式閉環(huán)。

第二是對國企民企的討論。關于國企民企，我們也有實際的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，如下圖。在納入統(tǒng)計的900多個焚燒項目中，民企占到30%，非上市公司占27%，本地國企占了16%，非本地國企占84%。我一直在講，垃圾焚燒由于比污水處理啟動晚大概七到八年，它的特許經(jīng)營比例很高，專營比例較污水版塊低很多。

第三就是鼓勵創(chuàng)新。下面是我2016年關于PPP四分類的那張圖?，F(xiàn)在看，我的四分類過期了嗎？雖然c類被砍掉了，但是我們還留下來a、b、d三個領域。從115號文的內(nèi)容看，未來總的趨勢，一個是取消保底量，對應可以去換取壟斷權(quán)；另一個是鼓勵社會資本做商業(yè)化創(chuàng)新，包括捆綁模式。

如果把保底量取消換成壟斷權(quán)，現(xiàn)在殘存的三分類就會出現(xiàn)從政府購買型特許經(jīng)營（b類）向政府監(jiān)管型特許經(jīng)營（a類）移動的趨勢。a類沒有保底量的，需要企業(yè)自己估計人口和產(chǎn)業(yè)發(fā)展來進行投資以及預判收益的可靠性。b→a是第一次轉(zhuǎn)移。

如果增加了創(chuàng)新，包括d類環(huán)衛(wèi)捆綁停車場運營、b類焚燒延伸到余熱利用等，都會在原本基礎上復合商業(yè)化經(jīng)營要素，當然像雋諾環(huán)保提到的工業(yè)廢物資源化等領域更是已經(jīng)完全進入純商業(yè)化領域。在這里，（b/d）→A是第二次轉(zhuǎn)移。

所以站在未來看現(xiàn)在，如果把上面這張圖作為光譜，重資產(chǎn)公司最核心、最擅長的是投資運營，很久以后少數(shù)企業(yè)甚至會離開特許經(jīng)營進入商業(yè)化領域。保底量成為眾矢之的，也許市政環(huán)保領域?qū)Φ胤截斦膹娨蕾嚭蛷娊壎Ｊ綄⒅饾u被打破，我們也由此不得不從確定走向不確定。

企業(yè)資產(chǎn)的安全性不容輕視  市政環(huán)保的機會正出現(xiàn)區(qū)域分化

當然，即便是我們現(xiàn)有的領域，其實也不是完全穩(wěn)定的。我們?yōu)槭裁匆恢痹谕品债a(chǎn)品化？因為對企業(yè)來說，除了實現(xiàn)降本增效以外，更重要的是資產(chǎn)的長治久安，如下圖。

近五年內(nèi)，我們很多污水廠的特許經(jīng)營會陸續(xù)到期（如下圖），焚燒廠市場化進度雖然大約晚五年，但基本也會在十年后開始出現(xiàn)到期現(xiàn)象。在這一背景下，平臺公司又來勢洶洶。115號文只約束特許經(jīng)營，不約束平臺，再加上平臺公司本身融資更便利，在當前控債要求持續(xù)收緊的情況下，必然會得到更多的發(fā)展。

所以，企業(yè)的服務質(zhì)量如果不能提升，不能達到智能化、精細化的水平以及品牌化的高度，又怎么能夠應對地方政府收回特許經(jīng)營的沖動？

與此同時，如上圖可見，我們市政環(huán)保的機會正在出現(xiàn)區(qū)域的結(jié)構(gòu)性分化。現(xiàn)在我國的焚燒處理能力已經(jīng)整體出現(xiàn)了飽和，河北、浙江等省份的焚燒產(chǎn)能利用率更是低于全國平均水平。在這種情況下，我們更需要關注人口和產(chǎn)業(yè)的情況。

從人口上看，以東三省為代表的部分省份人口正在加速流出，與此同時長江經(jīng)濟帶中下游部分省份，例如湖北、安徽、江西人口的流入趨勢明顯。由于中美貿(mào)易戰(zhàn)、一帶一路的鋪開以及俄烏沖突引發(fā)的能源危機，全球的貿(mào)易格局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的正在進入復雜的調(diào)整期，所以在這里我們對國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移進行了重點分析，技術密集型、勞動密集型以及資源密集型產(chǎn)業(yè)分別呈現(xiàn)出各異的轉(zhuǎn)移特點。

我們看到，人口的流動和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移正在帶來各省市間的機會分化，分化就是多樣性，這對于無論是在存量項目運營、還是在新項目投資上、還是創(chuàng)新上都提出了巨大的挑戰(zhàn)。

三句話總結(jié)戰(zhàn)略判斷方法論  未來或可錨定三大類方向

在這樣的計算中間，我們給出了右側(cè)的一個戰(zhàn)略判斷圖，就是結(jié)合各省市的人口產(chǎn)業(yè)遷入遷出情況以及焚燒產(chǎn)能利用率的高低做一個二維的分析，判斷針對每一類省市的戰(zhàn)略打法。比如在人口產(chǎn)業(yè)遷出，同時焚燒利用率較高的地區(qū)，需要更多關注垃圾焚燒與其他固廢協(xié)同處置的機會，或者探索多種經(jīng)營業(yè)務等等。

這張PPT我放了自己的大頭像，主要是現(xiàn)在大家喜歡的風格，無論是羅振宇還是雷軍，都是這樣的大頭像。這張圖本來想放下任澤平，他千萬年薪，放他的照片可能會顯得更加可愛一些，但是他三句話跟我說的不一樣。所以，還是放原版的吧。

這三句話具體是：避險看財政，基礎看人口，趨勢看產(chǎn)業(yè)。在E20看來，無論是守正于垃圾焚燒本身還是更大幅度的邁入商業(yè)化創(chuàng)新（我命名為特許經(jīng)營光譜右移），都必須關注這三個重點。

現(xiàn)在E20已經(jīng)推出了財政和人口的相關分析報告，產(chǎn)業(yè)部分還在學習中，2024年E20研究院一定會把產(chǎn)業(yè)分析與人口分析、財政分析結(jié)合起來，給大家一個關于投資安全的基礎報告。

回到源頭，我們還是要問，未來，行業(yè)和企業(yè)改如何生存與發(fā)展？

綜合我們的過去、現(xiàn)在和未來，我的建議是：弄清楚自己是誰，在堅守自己優(yōu)勢，包括資源、技術、資本、地域等優(yōu)勢的基礎上，去進行業(yè)務延伸。對于延伸的方向，我大致分為三類：一是服務職能相關性方向，即環(huán)保方面的投資擴張，包括工業(yè)領域的環(huán)保服務和農(nóng)業(yè)領域、尤其產(chǎn)業(yè)化后的農(nóng)業(yè)環(huán)保服務；二是自主業(yè)務的相關性方向，即和公司現(xiàn)有業(yè)務產(chǎn)出有緊密關系的資源化探索，比如說地溝油、爐渣以及焚燒余熱等；三是類似商業(yè)模式延伸相關性方向。

下一篇文章，我將對這個方向進行深入解析，歡迎繼續(xù)關注。

編輯： 李丹