時(shí)間: 2015-01-06 09:49
來(lái)源: 中國(guó)水網(wǎng)
作者: 傅濤
流域生態(tài)系統(tǒng)管理一直是我國(guó)環(huán)境管理領(lǐng)域的一個(gè)重點(diǎn)。隨著環(huán)境治理工作的推進(jìn),公眾對(duì)于環(huán)境治理效果的期望越來(lái)越高,促進(jìn)以點(diǎn)為基礎(chǔ)的環(huán)境治理項(xiàng)目產(chǎn)生出整體的流域治理效果應(yīng)該成為流域管理工作新的常態(tài)。流域治理因?yàn)榭鐓^(qū)域、跨部門(mén),比單個(gè)城市的環(huán)境治理更加復(fù)雜,更具挑戰(zhàn)性。隨著我國(guó)重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制的改革、大資本時(shí)代的到來(lái),以及環(huán)境信息公開(kāi)與公眾參與的強(qiáng)化,流域治理面臨新的社會(huì)與政策環(huán)境。在此背景下,我們對(duì)流域治理的特點(diǎn)與管理的難點(diǎn)進(jìn)行了梳理,并從流域治理的管理體制、水資源費(fèi)政策、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)、流域治理的系統(tǒng)設(shè)計(jì)層面提出了幾點(diǎn)建議,供業(yè)內(nèi)參考。
一、流域管理的新常態(tài)
(一)投融資體制改革深入影響流域治理
一直以來(lái),環(huán)境治理主要是地方的事權(quán),正如我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中所規(guī)定的,“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)?!敝醒胫饕窃谏蠈又贫ㄉ鷳B(tài)功能區(qū)劃、總量管理等,運(yùn)用三同時(shí)制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排污權(quán)交易等各種行政、經(jīng)濟(jì)手段推動(dòng)管理。環(huán)保的管理思路也主要是不斷對(duì)地方政府加壓。然而,事權(quán)和財(cái)權(quán)的不對(duì)等在環(huán)境管理領(lǐng)域非常明顯。在財(cái)權(quán)上,屬于中央職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)資金相對(duì)充足,而地方政府職權(quán)范圍內(nèi)的事情資金相對(duì)缺乏。除了轉(zhuǎn)移支付之外,環(huán)境治理百分之九十的事權(quán)屬于地方政府。過(guò)去,地方投融資平臺(tái)的很大一部分資金,被地方政府用于各地水務(wù)、垃圾處理、生態(tài)修復(fù)等。
而從黨的十八大以來(lái),我國(guó)行政體制一直在發(fā)生大的變化。2014年11月,國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào))。此前,國(guó)務(wù)院亦發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)),財(cái)政部發(fā)布《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金〔2014〕76號(hào))。隨著這一系列文件的出臺(tái),我國(guó)投融資體制進(jìn)入改革的快車(chē)道?!秶?guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》文件中,很多條款都與環(huán)保產(chǎn)業(yè)直接相關(guān),直接涉及基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域的投融資體制改革?!秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))等文件發(fā)布后,地方投融資平臺(tái)的清理,無(wú)疑也將改變地方政府環(huán)境保護(hù)、流域治理投融資來(lái)源的結(jié)構(gòu),對(duì)環(huán)境治理結(jié)構(gòu)與流域管理都產(chǎn)生深刻的影響。
(二)越來(lái)越多的公眾參與直接影響環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展
越來(lái)越多的公眾參與活動(dòng)直接影響環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?!吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(2014年修訂)》第五章專(zhuān)門(mén)對(duì)“信息公開(kāi)與公眾參與”作出了具體的規(guī)定,為公眾參與提供了明確的法律保障,公眾依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。回顧過(guò)去,PM2.5治理的出現(xiàn)就是在公眾參與的推動(dòng)下形成的管理共識(shí)。此外,公眾對(duì)于環(huán)境治理的效果也提出了更高的要求,不僅僅只關(guān)注COD、BOD等減排指標(biāo),而是直接關(guān)注環(huán)境治理的效果,關(guān)注能否“下河游泳”,能否看到“藍(lán)天白云”。信息公開(kāi)、公眾參與、公眾對(duì)于環(huán)境治理效果的渴望成為環(huán)境治理領(lǐng)域大的趨勢(shì)與大環(huán)境。
(三)資本市場(chǎng)推動(dòng)環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展
隨著新三板的擴(kuò)容、上市核準(zhǔn)制向注冊(cè)制的轉(zhuǎn)變,大資本時(shí)代將到來(lái)。一批科技企業(yè)有望迅速上市,發(fā)展壯大,成為治理環(huán)境的重要力量。而目前,資本市場(chǎng)對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)有很高的預(yù)期。這也將有利于增加環(huán)保企業(yè)的融資溢價(jià)能力,擴(kuò)大環(huán)保領(lǐng)域的資金來(lái)源,加強(qiáng)環(huán)境產(chǎn)業(yè)的力量。
二、流域管理不同于市政管理的三大難點(diǎn)
具體到流域管理,它具有不同于市政管理的三大特點(diǎn):
(一)流域的問(wèn)題涉及到多個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)。流域治理與市政、環(huán)保、生態(tài)、水利等不同專(zhuān)業(yè)、業(yè)務(wù)都息息相關(guān)。真正治好一個(gè)流域,需要各個(gè)學(xué)科、專(zhuān)業(yè)、業(yè)務(wù)之間相互配合。
(二)流域管理涉及到行政區(qū)劃的問(wèn)題。我國(guó)的行政管理靠縣級(jí)以上人民政府依行政區(qū)劃進(jìn)行治理。而流域的問(wèn)題卻是一個(gè)跨行政主體的問(wèn)題。不是簡(jiǎn)單的誰(shuí)的孩子誰(shuí)抱走,誰(shuí)的區(qū)域誰(shuí)負(fù)責(zé)就能解決。雖然我國(guó)已經(jīng)存在流域管理的機(jī)構(gòu),但目前這些流域機(jī)構(gòu)主要是水利部的直屬機(jī)構(gòu),屬于事業(yè)單位。流域的環(huán)境治理還缺乏一個(gè)職能齊全的、權(quán)限充分的流域機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各行政區(qū)劃相互之間的分工與配合。依靠現(xiàn)有的機(jī)構(gòu),經(jīng)常是事倍功半。
(三)流域治理還涉及時(shí)間跨度的問(wèn)題。并不是把流域內(nèi)現(xiàn)在的點(diǎn)源污染都治理好了,就能還社會(huì)一個(gè)清澈的環(huán)境。我國(guó)還有很多的淤泥、土壤污染等歷史遺留問(wèn)題,這些問(wèn)題由于時(shí)間的流逝而常常找不到治理的責(zé)任主體。
這些特點(diǎn)造成流域的管理問(wèn)題、科技問(wèn)題比城市環(huán)境治理問(wèn)題、農(nóng)村環(huán)境治理問(wèn)題更難、更復(fù)雜。管理的難點(diǎn)主要體現(xiàn)在:
(一)跨部門(mén)協(xié)同??鐚?zhuān)業(yè)意味著跨部門(mén),地方政府如何有效協(xié)調(diào)各個(gè)部門(mén)的工作。流域治理既需要專(zhuān)業(yè)之間的分工負(fù)責(zé),也需要有效的協(xié)調(diào)與配合。
(二)跨區(qū)域協(xié)調(diào)。與歐洲國(guó)家的行政體制不同,我國(guó)的行政體制不是基于民主的單體聯(lián)合而成,而是基于中央授權(quán)的分散制,下級(jí)機(jī)構(gòu)主要對(duì)上級(jí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。行政管理系統(tǒng)在中央是條狀管理,到各行政區(qū)域又是塊狀管理。如何將條塊化的行政管理協(xié)調(diào)起來(lái)是流域管理的第二個(gè)難點(diǎn)。
(三)感性與理性的結(jié)合??茖W(xué)以理性話(huà)題為主,而公眾往往以感性感知為主。在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代,社會(huì)的感知、感性的傳播比以往更快、更廣,環(huán)境管理、流域治理也更需要考慮公眾對(duì)于效果的感知。隨著信息的公開(kāi),地方政府所面臨的環(huán)境投訴將可能比以往更多,承擔(dān)治污項(xiàng)目的環(huán)境治理企業(yè)也將面臨更大的治污責(zé)任風(fēng)險(xiǎn),而不再僅僅是排污單位面臨排污的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政支持的科技立項(xiàng)項(xiàng)目也將面臨更多的監(jiān)督。如何理性與感性進(jìn)行結(jié)合,促進(jìn)環(huán)境治理面向效果是流域治理的另一大難點(diǎn)。
三、對(duì)流域管理的幾點(diǎn)政策建議
編輯: 田皓
北京易二零環(huán)境股份有限公司董事長(zhǎng) ,E20環(huán)境平臺(tái)首席合伙人 ,E20研究院院長(zhǎng),清華海峽研究院生態(tài)中國(guó)創(chuàng)新中心主任,北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院產(chǎn)學(xué)研中心主任,北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院院長(zhǎng),北京大學(xué)環(huán)境校友聯(lián)合會(huì)執(zhí)行會(huì)長(zhǎng),北京大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)兼職教授,中廣核環(huán)保產(chǎn)業(yè)有限公司董事。
曾經(jīng)負(fù)責(zé)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等機(jī)構(gòu)的多項(xiàng)水業(yè)改革的政策研究。著有《兩山經(jīng)濟(jì)》 、《城市水業(yè)改革的十二個(gè)問(wèn)題》、《城市水業(yè)改革案例與實(shí)踐》、《市場(chǎng)化進(jìn)程中的城市水業(yè)》等專(zhuān)著。