流域生態(tài)系統(tǒng)管理一直是我國(guó)環(huán)境管理領(lǐng)域的一個(gè)重點(diǎn)。隨著環(huán)境治理工作的推進(jìn)，公眾對(duì)于環(huán)境治理效果的期望越來(lái)越高，促進(jìn)以點(diǎn)為基礎(chǔ)的環(huán)境治理項(xiàng)目產(chǎn)生出整體的流域治理效果應(yīng)該成為流域管理工作新的常態(tài)。流域治理因?yàn)榭鐓^(qū)域、跨部門(mén)，比單個(gè)城市的環(huán)境治理更加復(fù)雜，更具挑戰(zhàn)性。隨著我國(guó)重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制的改革、大資本時(shí)代的到來(lái)，以及環(huán)境信息公開(kāi)與公眾參與的強(qiáng)化，流域治理面臨新的社會(huì)與政策環(huán)境。在此背景下，我們對(duì)流域治理的特點(diǎn)與管理的難點(diǎn)進(jìn)行了梳理，并從流域治理的管理體制、水資源費(fèi)政策、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)、流域治理的系統(tǒng)設(shè)計(jì)層面提出了幾點(diǎn)建議，供業(yè)內(nèi)參考。

一、流域管理的新常態(tài)

（一）投融資體制改革深入影響流域治理

一直以來(lái)，環(huán)境治理主要是地方的事權(quán)，正如我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中所規(guī)定的，“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)?！敝醒胫饕窃谏蠈又贫ㄉ鷳B(tài)功能區(qū)劃、總量管理等，運(yùn)用三同時(shí)制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排污權(quán)交易等各種行政、經(jīng)濟(jì)手段推動(dòng)管理。環(huán)保的管理思路也主要是不斷對(duì)地方政府加壓。然而，事權(quán)和財(cái)權(quán)的不對(duì)等在環(huán)境管理領(lǐng)域非常明顯。在財(cái)權(quán)上，屬于中央職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)資金相對(duì)充足，而地方政府職權(quán)范圍內(nèi)的事情資金相對(duì)缺乏。除了轉(zhuǎn)移支付之外，環(huán)境治理百分之九十的事權(quán)屬于地方政府。過(guò)去，地方投融資平臺(tái)的很大一部分資金，被地方政府用于各地水務(wù)、垃圾處理、生態(tài)修復(fù)等。

而從黨的十八大以來(lái)，我國(guó)行政體制一直在發(fā)生大的變化。2014年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)）。此前，國(guó)務(wù)院亦發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)），財(cái)政部發(fā)布《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）。隨著這一系列文件的出臺(tái)，我國(guó)投融資體制進(jìn)入改革的快車(chē)道?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》文件中，很多條款都與環(huán)保產(chǎn)業(yè)直接相關(guān)，直接涉及基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域的投融資體制改革?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）等文件發(fā)布后，地方投融資平臺(tái)的清理，無(wú)疑也將改變地方政府環(huán)境保護(hù)、流域治理投融資來(lái)源的結(jié)構(gòu)，對(duì)環(huán)境治理結(jié)構(gòu)與流域管理都產(chǎn)生深刻的影響。

（二）越來(lái)越多的公眾參與直接影響環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展

越來(lái)越多的公眾參與活動(dòng)直接影響環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（2014年修訂）》第五章專(zhuān)門(mén)對(duì)“信息公開(kāi)與公眾參與”作出了具體的規(guī)定，為公眾參與提供了明確的法律保障，公眾依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。回顧過(guò)去，PM2.5治理的出現(xiàn)就是在公眾參與的推動(dòng)下形成的管理共識(shí)。此外，公眾對(duì)于環(huán)境治理的效果也提出了更高的要求，不僅僅只關(guān)注COD、BOD等減排指標(biāo)，而是直接關(guān)注環(huán)境治理的效果，關(guān)注能否“下河游泳”，能否看到“藍(lán)天白云”。信息公開(kāi)、公眾參與、公眾對(duì)于環(huán)境治理效果的渴望成為環(huán)境治理領(lǐng)域大的趨勢(shì)與大環(huán)境。

（三）資本市場(chǎng)推動(dòng)環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

隨著新三板的擴(kuò)容、上市核準(zhǔn)制向注冊(cè)制的轉(zhuǎn)變，大資本時(shí)代將到來(lái)。一批科技企業(yè)有望迅速上市，發(fā)展壯大，成為治理環(huán)境的重要力量。而目前，資本市場(chǎng)對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)有很高的預(yù)期。這也將有利于增加環(huán)保企業(yè)的融資溢價(jià)能力，擴(kuò)大環(huán)保領(lǐng)域的資金來(lái)源，加強(qiáng)環(huán)境產(chǎn)業(yè)的力量。

二、流域管理不同于市政管理的三大難點(diǎn)

具體到流域管理，它具有不同于市政管理的三大特點(diǎn)：

（一）流域的問(wèn)題涉及到多個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)。流域治理與市政、環(huán)保、生態(tài)、水利等不同專(zhuān)業(yè)、業(yè)務(wù)都息息相關(guān)。真正治好一個(gè)流域，需要各個(gè)學(xué)科、專(zhuān)業(yè)、業(yè)務(wù)之間相互配合。

（二）流域管理涉及到行政區(qū)劃的問(wèn)題。我國(guó)的行政管理靠縣級(jí)以上人民政府依行政區(qū)劃進(jìn)行治理。而流域的問(wèn)題卻是一個(gè)跨行政主體的問(wèn)題。不是簡(jiǎn)單的誰(shuí)的孩子誰(shuí)抱走，誰(shuí)的區(qū)域誰(shuí)負(fù)責(zé)就能解決。雖然我國(guó)已經(jīng)存在流域管理的機(jī)構(gòu)，但目前這些流域機(jī)構(gòu)主要是水利部的直屬機(jī)構(gòu)，屬于事業(yè)單位。流域的環(huán)境治理還缺乏一個(gè)職能齊全的、權(quán)限充分的流域機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各行政區(qū)劃相互之間的分工與配合。依靠現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)，經(jīng)常是事倍功半。

（三）流域治理還涉及時(shí)間跨度的問(wèn)題。并不是把流域內(nèi)現(xiàn)在的點(diǎn)源污染都治理好了，就能還社會(huì)一個(gè)清澈的環(huán)境。我國(guó)還有很多的淤泥、土壤污染等歷史遺留問(wèn)題，這些問(wèn)題由于時(shí)間的流逝而常常找不到治理的責(zé)任主體。

這些特點(diǎn)造成流域的管理問(wèn)題、科技問(wèn)題比城市環(huán)境治理問(wèn)題、農(nóng)村環(huán)境治理問(wèn)題更難、更復(fù)雜。管理的難點(diǎn)主要體現(xiàn)在：

（一）跨部門(mén)協(xié)同?？鐚?zhuān)業(yè)意味著跨部門(mén)，地方政府如何有效協(xié)調(diào)各個(gè)部門(mén)的工作。流域治理既需要專(zhuān)業(yè)之間的分工負(fù)責(zé)，也需要有效的協(xié)調(diào)與配合。

（二）跨區(qū)域協(xié)調(diào)。與歐洲國(guó)家的行政體制不同，我國(guó)的行政體制不是基于民主的單體聯(lián)合而成，而是基于中央授權(quán)的分散制，下級(jí)機(jī)構(gòu)主要對(duì)上級(jí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。行政管理系統(tǒng)在中央是條狀管理，到各行政區(qū)域又是塊狀管理。如何將條塊化的行政管理協(xié)調(diào)起來(lái)是流域管理的第二個(gè)難點(diǎn)。

（三）感性與理性的結(jié)合?？茖W(xué)以理性話(huà)題為主，而公眾往往以感性感知為主。在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，社會(huì)的感知、感性的傳播比以往更快、更廣，環(huán)境管理、流域治理也更需要考慮公眾對(duì)于效果的感知。隨著信息的公開(kāi)，地方政府所面臨的環(huán)境投訴將可能比以往更多，承擔(dān)治污項(xiàng)目的環(huán)境治理企業(yè)也將面臨更大的治污責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，而不再僅僅是排污單位面臨排污的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政支持的科技立項(xiàng)項(xiàng)目也將面臨更多的監(jiān)督。如何理性與感性進(jìn)行結(jié)合，促進(jìn)環(huán)境治理面向效果是流域治理的另一大難點(diǎn)。

三、對(duì)流域管理的幾點(diǎn)政策建議

編輯： 田皓