“PPP、特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)這些術(shù)語，首先都是外源性的，是西方話語里的特定術(shù)語，最好還原到西方語境下去理解；第二，它們都具有巨大的不確定性，存在著擴(kuò)張性和限縮性解釋，進(jìn)行擴(kuò)張性解釋時(shí)會(huì)存在很大程度上的交叉，因此，需要用一個(gè)體系方法進(jìn)行解釋。在漢語語境和中國法律體系下，這一點(diǎn)尤其重要?！贬槍?duì)當(dāng)前立法中概念上的分歧，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授、中國公共采購與PPP法律研究所所長曹富國如此說道。

疑問待解

“PPP在不同國家經(jīng)過了長期演變?！睋?jù)曹富國介紹，PPP在歐盟法的層面上是廣義的，包括特許經(jīng)營型和政府付費(fèi)型PPP，還包括機(jī)構(gòu)型PPP。而在法國法下，PPP是狹義的，與特許經(jīng)營是并列關(guān)系。歐盟法律經(jīng)過長期演變，PPP合同逐步類型化，立法模式也演變成為分別針對(duì)特許經(jīng)營型PPP和政府采購型PPP進(jìn)行立法。

另外，他還指出，相對(duì)于傳統(tǒng)采購而言，PPP是公共采購發(fā)展的高級(jí)形態(tài)。在國際立法上，有些國家的PPP法被包含在經(jīng)過擴(kuò)胸運(yùn)動(dòng)的政府采購法中，比如歐盟、英國的采購法。法國曾經(jīng)單獨(dú)制定了PPP法（政府采購型），今年也把PPP法納入到了政府采購法中。

我國政府特許經(jīng)營和PPP也有自己獨(dú)特的發(fā)展軌跡。清華大學(xué)建設(shè)管理系教授暨清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清認(rèn)為，特許經(jīng)營在我國應(yīng)用了20多年后，內(nèi)涵比英文原意擴(kuò)大了。中文的“特許”與傳統(tǒng)意義上的“行政許可”并不完全相同，因?yàn)槭峭ㄟ^競爭招投標(biāo)等一定程序選定的社會(huì)資本方，簽定合同后由社會(huì)資本方按合同約定去實(shí)施項(xiàng)目：1）如果社會(huì)資本需要向公眾收費(fèi)，就需要政府的“特許”，因?yàn)楣伯a(chǎn)品的收費(fèi)權(quán)歸政府；2）即使不需要向公眾收費(fèi)的項(xiàng)目，但因?yàn)樘峁┕伯a(chǎn)品的終極責(zé)任人是政府，也需要履行一定程序（如招投標(biāo)等）交給社會(huì)資本代替政府提供公共產(chǎn)品，也可以理解為廣義的“特許”但非行政許可，而是通過合同約定的許可，政府還需要嚴(yán)格監(jiān)管，以避免社會(huì)資本方提供的服務(wù)不符合要求甚至撂挑子。

同時(shí)，“經(jīng)營”也不一定是一般意義上的經(jīng)營，其本質(zhì)更是運(yùn)營的概念，不一定意味著向公眾收費(fèi)，可以向政府收費(fèi)，需要社會(huì)資本方在合同期內(nèi)好好干，以滿足合同要求特別是產(chǎn)出和績效要求，保護(hù)公眾利益。另外，我國PPP中的第二個(gè)P（央企/國企）與國際上的第二個(gè)P（真正的私企）本質(zhì)不同，因此沒有必要按國外的PPP去討論。他認(rèn)為，我國特許經(jīng)營與PPP的差距并不大，都是提供公共產(chǎn)品的創(chuàng)新模式，只是PPP更強(qiáng)調(diào)政府在合作期的全程參與，與社會(huì)資本方的合作伙伴關(guān)系。

但隨著PPP快速發(fā)展，相關(guān)法律法規(guī)制度不能有效銜接等問題日益嚴(yán)重，迫切需要一部上位法。7月份，國務(wù)院法制辦接手了PPP立法工作。對(duì)于PPP模式，國務(wù)院法制辦財(cái)金司司長劉長春強(qiáng)調(diào)了四點(diǎn)，第一是合作雙方的法律地位是平等的，要通過合同來確立權(quán)責(zé)利的關(guān)系；第二是要建立一種長期、穩(wěn)定的合作關(guān)系，并通過合同來加以約定；第三是突出強(qiáng)調(diào)全生命周期的管理，政府要依據(jù)績效評(píng)價(jià)的結(jié)果來支付對(duì)價(jià)；第四是明確項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制。

不久前下發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》中，關(guān)于PPP、特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)的關(guān)系界定，又引發(fā)了不同解讀。有人認(rèn)為第九條“鼓勵(lì)政府和社會(huì)資本合作”中，提出“通過特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等方式，在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域采取單個(gè)項(xiàng)目、組合項(xiàng)目、連片開發(fā)等多種形式，擴(kuò)大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給”，表明后兩者應(yīng)該是PPP的兩類模式；也有人指出，第十九條“推進(jìn)配套改革”中，“規(guī)范并完善政府和社會(huì)資本合作、特許經(jīng)營管理，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與”，是將PPP與特許經(jīng)營并列看待。

如何理解，尚無定論。國浩律師集團(tuán)執(zhí)行合伙人王衛(wèi)東的一番話，頗能代表業(yè)界的期待：“本屆政府提出的簡政放權(quán)、負(fù)面清單，是要給市場(chǎng)主體‘松綁’，要給市場(chǎng)主體發(fā)揮最大的積極性參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)從而活躍市場(chǎng)，而不是希望設(shè)定更多門檻去阻礙市場(chǎng)主體的參與。越來越多合適的市場(chǎng)主體的參與，越能夠?yàn)榇蟊娞峁└嗟姆?wù)。沒有經(jīng)過法律授權(quán)時(shí)，不能讓政府部門有更多的權(quán)力去影響市場(chǎng)?！?/p>

來源：新理財(cái)

作者： 陳琴 

編輯： 李丹