一、我國(guó)PPP模式發(fā)展的特點(diǎn)

PPP模式在上個(gè)世紀(jì)80年代進(jìn)入我國(guó)，至今已有30多年發(fā)展歷程。2014年以來(lái)，我國(guó)PPP模式進(jìn)入迅速發(fā)展期，到2016年年底，我國(guó)PPP模式呈現(xiàn)出4個(gè)特點(diǎn)。

（一）政策框架、體系基本完善

2014年11月16日，國(guó)家發(fā)展改革委報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院印發(fā)實(shí)施了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)），首次在國(guó)務(wù)院文件中系統(tǒng)闡述PPP模式。

2015年4月25日，國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合財(cái)政部、住建部等五部門(mén)印發(fā)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，推進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)PPP模式制定統(tǒng)一的制度規(guī)范。

2015年5月19日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》，吸引社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)項(xiàng)目的投資、運(yùn)營(yíng)管理，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力與效率。

截至目前，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部等部門(mén)出臺(tái)了40余份PPP政策文件，明確PPP部門(mén)職責(zé)分工，規(guī)范PPP項(xiàng)目流程，完善PPP投資管理程序，建立PPP財(cái)政管理機(jī)制，如《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）、《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)）、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金〔2016〕92號(hào)）等。我國(guó)PPP政策框架、體系已基本形成。

此外，國(guó)務(wù)院法制辦會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部正在抓緊起草政府和社會(huì)資本合作領(lǐng)域PPP立法文件。

（二）項(xiàng)目加快落地

2014年以前，全國(guó)共實(shí)施了3000多個(gè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，主要集中在高速公路、橋梁隧道、軌道交通、污水垃圾處理等領(lǐng)域。2014年以來(lái)，除了上述領(lǐng)域外，PPP模式還逐步在醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等其他領(lǐng)域得到推廣，PPP項(xiàng)目落地速度也進(jìn)一步加快。

據(jù)市場(chǎng)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，2014年1月到2016年年底，已公示社會(huì)資本方中標(biāo)人的PPP項(xiàng)目有1775個(gè)，總投資2.98萬(wàn)億元，其中2016年全年的PPP項(xiàng)目1401個(gè)，總投資2.4萬(wàn)億元。

（三）國(guó)際交流合作進(jìn)一步加強(qiáng)

2016年1月份，國(guó)家發(fā)展改革委與聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)簽署合作諒解備忘錄，明確雙方將在PPP理論研究、經(jīng)驗(yàn)交流、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、實(shí)際操作等方面開(kāi)展全方位合作。這是我國(guó)政府機(jī)構(gòu)與聯(lián)合國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)首次簽署PPP領(lǐng)域合作協(xié)議。中國(guó)國(guó)際工程咨詢(xún)公司承擔(dān)了聯(lián)合國(guó)城市軌道交通PPP國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定工作，這是中國(guó)第一次主導(dǎo)制定PPP國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。

國(guó)家發(fā)展改革委與世界銀行合作，世界銀行將在2017年安排貸款4.5億美元，依托中小城市PPP創(chuàng)新工作，系統(tǒng)推進(jìn)PPP能力提升；與亞洲開(kāi)發(fā)銀行合作，對(duì)1995年原國(guó)家計(jì)委選擇的5個(gè)BOT試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行后評(píng)價(jià)，并篩選新一批PPP項(xiàng)目典型案例。

國(guó)家發(fā)展改革委與英國(guó)財(cái)政部聯(lián)合成立中英基礎(chǔ)設(shè)施學(xué)院，2016年12月舉辦了特許經(jīng)營(yíng)等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投融資制度培訓(xùn)。

（四）PPP向縱深領(lǐng)域發(fā)展

“一帶一路”P(pán)PP工作機(jī)制正式建立，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同外交部、環(huán)境保護(hù)部、交通運(yùn)輸部、水利部、農(nóng)業(yè)部、人民銀行、國(guó)資委、林業(yè)局、銀監(jiān)會(huì)、能源局、外匯局以及全國(guó)工商聯(lián)、中國(guó)鐵路總公司等13個(gè)部門(mén)和單位，共同建立“一帶一路”P(pán)PP工作機(jī)制，與沿線(xiàn)國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域加強(qiáng)合作，積極推廣PPP模式，鼓勵(lì)和幫助中國(guó)企業(yè)走出去，推動(dòng)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目盡快落地。

民營(yíng)企業(yè)積極參與PPP項(xiàng)目。據(jù)市場(chǎng)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，2014年1月到2016年年底，已公示社會(huì)資本方中標(biāo)人的1775個(gè)PPP項(xiàng)目中，民營(yíng)企業(yè)牽頭或單獨(dú)中標(biāo)的項(xiàng)目有941個(gè)，占比為53%；國(guó)有企業(yè)牽頭或單獨(dú)中標(biāo)的項(xiàng)目有834個(gè)，占比為47%。特別是2016年9月份，復(fù)星集團(tuán)等3家民營(yíng)企業(yè)投資控股杭紹臺(tái)高鐵項(xiàng)目，總投資462億元。該項(xiàng)目是國(guó)內(nèi)首個(gè)民營(yíng)企業(yè)控股高鐵PPP項(xiàng)目。

PPP創(chuàng)新工作力度不斷加大。2016年9月28日，國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展重大市政工程領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）創(chuàng)新工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2068號(hào)），從每個(gè)省份選擇一個(gè)中小城市，開(kāi)展PPP創(chuàng)新工作。2016年10月31日，為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于新一輪?wèn)|北振興的戰(zhàn)略部署，促進(jìn)民間投資平穩(wěn)健康發(fā)展，國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行開(kāi)展遼寧省PPP創(chuàng)新工作，推動(dòng)遼寧省PPP項(xiàng)目加快實(shí)施。

此次國(guó)家發(fā)展改革委、中國(guó)證監(jiān)會(huì)聯(lián)合推動(dòng)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化，意味著PPP與資本市場(chǎng)的深度結(jié)合，是我國(guó)PPP發(fā)展的又一里程碑，對(duì)我國(guó)PPP模式發(fā)展具有重要意義。

二、資產(chǎn)證券化對(duì)PPP模式發(fā)展意義重大

（一）有利于提高PPP項(xiàng)目資產(chǎn)流動(dòng)性

PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)時(shí)間很長(zhǎng)，很多項(xiàng)目長(zhǎng)達(dá)20、30年，期間社會(huì)資本很可能有提前退出的需求。目前PPP項(xiàng)目退出渠道狹窄，資產(chǎn)流動(dòng)性低，影響了社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。因此，需要依托資本市場(chǎng)，豐富PPP項(xiàng)目投資退出渠道，提高PPP項(xiàng)目吸引力。資產(chǎn)證券化就是其中一個(gè)重要方式，將為社會(huì)資本方增加資金退出渠道，縮短退出時(shí)間，提高資金周轉(zhuǎn)率，增加PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力，尤其是對(duì)民間資本的吸引力。特別是2014年以前實(shí)施的3000多個(gè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中，有大量項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，很多社會(huì)資本方需要通過(guò)證券化方式，提高資產(chǎn)流動(dòng)性，盤(pán)活存量資產(chǎn)，參與更多PPP項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。

（二）有利于提高PPP項(xiàng)目的規(guī)范程度

目前，有的地方在推動(dòng)PPP項(xiàng)目時(shí)重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)，有的PPP項(xiàng)目質(zhì)量不能保證。而PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化需要經(jīng)資信評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)、管理人的盡職調(diào)查、律師事務(wù)所出具法律意見(jiàn)書(shū)、交易所的掛牌審核、基金業(yè)協(xié)會(huì)的備案等系列流程。那些管理不規(guī)范、質(zhì)量不過(guò)關(guān)、運(yùn)營(yíng)不理想的項(xiàng)目將難以發(fā)行證券化產(chǎn)品。因此，將來(lái)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化常態(tài)化之后，有利于促進(jìn)PPP項(xiàng)目依法合規(guī)運(yùn)作、保證工程質(zhì)量、提高運(yùn)營(yíng)水平、規(guī)范內(nèi)部管理，也能從另外一個(gè)角度，對(duì)地方政府規(guī)范開(kāi)展PPP項(xiàng)目起到一定的監(jiān)督或者促進(jìn)作用。

編輯： 李姝樂(lè)