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經(jīng)濟(jì)觀察報(bào):堵死地方舉債“后門” 財(cái)政部全鏈條處理違規(guī)行為

時(shí)間: 2017-06-12 14:59

來源: 經(jīng)觀要聞

作者: 杜濤

財(cái)政部對地方政府的違規(guī)舉債,盯得更緊了。

一家金融機(jī)構(gòu)部門負(fù)責(zé)人劉經(jīng)理的業(yè)務(wù)顯然受到了財(cái)政部對地方政府違規(guī)舉債嚴(yán)加管理的影響,50號文以及87號文的出現(xiàn)使得最近的他現(xiàn)在面臨著兩個(gè)情況,一個(gè)是地方政府要求撤回當(dāng)初發(fā)給他的擔(dān)保函,另一個(gè)便是融資平臺來融資,如何設(shè)計(jì)的問題。

在E20研究院執(zhí)行院長薛濤看來,財(cái)政部推出87號后,市場反應(yīng)不一。“87號文其實(shí)對地方政府違規(guī)利用“政府購買服務(wù)”程序來融資進(jìn)行規(guī)范,可謂穩(wěn)準(zhǔn)狠,再加上之前的50號文,對地方政府來說是烏云壓頂?!毖f。

薛濤所指的87號文和50號文分別是指《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》與《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》。

一位地方財(cái)政人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者,87號文件明確了對購買服務(wù)本質(zhì)要求的回購,尤其是強(qiáng)調(diào)了對于貨物、建設(shè)工程、儲備土地前期開發(fā)、融資行為的限制,嚴(yán)禁違法違規(guī)融資;杜絕違法違規(guī)舉債融資,以及之前剝離融資平臺公司政府融資職能的要求,其目的在于防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、及隨之可能帶來的社會整體財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn),從去年的中央經(jīng)濟(jì)工作會議到今年的全國兩會,金融風(fēng)險(xiǎn)防范被提到越來越重要的位置。也可抑制政府的GDP沖動,避免低效投資、進(jìn)而優(yōu)化市場的價(jià)格發(fā)現(xiàn)和資源配置等作用。

購買服務(wù)中對建設(shè)工程、融資行為等的限制、包括之前對于BT模式(建設(shè)—移交)的限制,在于這些模式過于強(qiáng)調(diào)建設(shè)內(nèi)容和融資功能,為地方政府創(chuàng)造了擴(kuò)張投資、規(guī)避限制的方便之門,但債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過高。

“在此背景下,PPP的規(guī)范運(yùn)作將更受重視。但87號文之所以如此受重視,很重要的一個(gè)背景是今年以來數(shù)個(gè)省市因?yàn)檫`法違規(guī)舉債受到了追責(zé),因此50號文和87號文的出臺,將對原來心存僥幸的地方政府、金融機(jī)構(gòu)和其他企業(yè)等帶來壓力。規(guī)范PPP雖然限制較多,但一方面有助于提高項(xiàng)目質(zhì)量,另一方面更重要的是可以約束和規(guī)范政府行為、避免后期違規(guī)追責(zé),因此可以預(yù)見PPP的規(guī)范運(yùn)作將更受重視?!鄙鲜龅胤截?cái)政人士對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示,50號文和87號文都對變相舉債融資的金融產(chǎn)品和工具提出了限制,那么后續(xù)是否將就目前種類繁多、總量龐大的政府投資基金進(jìn)行規(guī)范和清理呢?同時(shí),無論是BT或是購買服務(wù)中的建設(shè)工程,都僅強(qiáng)調(diào)融資、建設(shè),而忽略了基于績效的運(yùn)營付費(fèi),后續(xù)是否很快就要迎來對不規(guī)范的PPP清理?尤其目前流行的那種比例極高、數(shù)額確定的可用性付費(fèi)是否恰當(dāng)?

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲悉,相關(guān)主管部門對地方政府融資將會繼續(xù)開前門堵后門,比如將發(fā)行收費(fèi)公路債,規(guī)范產(chǎn)業(yè)基金、引導(dǎo)基金的違規(guī)行為等。財(cái)政部幾乎是對著地方政府違規(guī)舉債的全鏈條處理,不僅處理了與地方政府違規(guī)舉債的地方政府、金融機(jī)構(gòu),還處理了相關(guān)律所等機(jī)構(gòu)。

影響

劉經(jīng)理是一家金融機(jī)構(gòu)的部門負(fù)責(zé)人,這么多年來一直做與地方政府融資相關(guān)的業(yè)務(wù)。50號文以及87號文的出現(xiàn)使得他現(xiàn)在面臨著兩個(gè)問題。

“近幾天有地方政府要求撤回?fù)?dān)保函,主要內(nèi)容就是按照財(cái)政部50號文件要求,全面規(guī)范政府融資行為,地方政府也為了給金融機(jī)構(gòu)減輕違規(guī)融資責(zé)任,要求撤回當(dāng)?shù)厝嗣裾拖嚓P(guān)部門出具的擔(dān)保函等相關(guān)函件?!睆埥?jīng)理告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào),他手里的擔(dān)保函是一個(gè)平臺公司的項(xiàng)目貸款,用于園區(qū)建設(shè)。

遭遇撤回?fù)?dān)保函對于劉經(jīng)理來說并不是第一次,在去年的貴州擔(dān)保函事件中,他已經(jīng)遭遇過一次。

2016年10月12日,貴州省多個(gè)地方財(cái)政局撤銷擔(dān)保函的文件發(fā)出,這些文件申明融資承諾函作廢并限時(shí)收回,涉及安順市、正安縣以及遵義市等。

劉經(jīng)理告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者,在去年的貴州遵義幾起擔(dān)保函撤會之后,發(fā)生的要求撤會擔(dān)保函的很少,而且有些也擔(dān)保函沒真正撤回。

“從發(fā)來文件看,其他幾家大型銀行等金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)將擔(dān)保函寄回,也就只能寄回了,實(shí)際上這張擔(dān)保函也沒意義了?!眲⒔?jīng)理告訴經(jīng)濟(jì)觀察,一般情況下通過融資平臺或者產(chǎn)業(yè)基金來融錢,無論是平臺融資還是產(chǎn)業(yè)基金融資,都會出具一個(gè)類似擔(dān)保函的,還有基金的推出方式,一般都是政府購買服務(wù),因?yàn)檎徺I服務(wù)可以綁定政府信用。

43號文之前,地方政府主要靠平臺貸款,43號文之后,政府和融資平臺脫鉤,出擔(dān)保函之類,可以出具函件,不算政府債務(wù),現(xiàn)在就算是在50號文、87號文的高壓下,依然有平臺公司來合作,因?yàn)榈胤秸l(fā)展,現(xiàn)在項(xiàng)目比較多,更重要的是財(cái)政部門與發(fā)展部門推出的替代品PPP的落地實(shí)在太慢。

未來可能會做的就是在沒有政府增信的情況下做產(chǎn)業(yè)基金的,設(shè)計(jì)為兩家平臺,一個(gè)平臺劣后,金融機(jī)構(gòu)優(yōu)先,另一家平臺公司回購優(yōu)先。

“優(yōu)先與劣后的關(guān)系,比如產(chǎn)業(yè)基金10億元,投了10個(gè)項(xiàng)目,其中8億元是金融機(jī)構(gòu),2億元是政府投資,在項(xiàng)目虧損的情況下,優(yōu)先虧損政府投資的那兩億元。并且現(xiàn)在退出方式由政府購買服務(wù)變成了平臺公司行為,利率也會發(fā)生變化,以前地級市產(chǎn)業(yè)基金5年期以上,每年利息6.5%,現(xiàn)在年利息7-7.5%都不銀行都太好操作。”劉經(jīng)理告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào),財(cái)政部現(xiàn)在逼迫地方政府和平臺完全脫鉤。目前,傳統(tǒng)的基金業(yè)務(wù)和平臺貸款業(yè)務(wù)都在觀望,看其他金融機(jī)構(gòu)怎么操作,沒有政府信用了,還要做這類業(yè)務(wù)的話,風(fēng)險(xiǎn)大,平臺公司主要靠借新還舊。

劉經(jīng)理認(rèn)為,平臺公司融資具有短融長投的特點(diǎn),所投的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目回報(bào)率和回收期不能完全覆蓋資金成本和期限,是類資金池的性質(zhì),短期內(nèi)還款主要靠借新還舊。平臺公司積累了大量債務(wù),且資質(zhì)好的平臺都在發(fā)債,這些存量債務(wù)都是定時(shí)炸彈,處理不好,容易引起公眾問題。

在50號文和87號文壓力下,地方政府會逐一撤函。但是對金融機(jī)構(gòu)來說,本來就對這類沒納入預(yù)算的擔(dān)保函之類的函件持可有可無的態(tài)度,但是新增貸款變得困難,如果繼續(xù)做平臺貸款,風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)會從緊,比如會嚴(yán)格監(jiān)督確保資金每筆都??顚S谩⒎艞壷行∑脚_而把資金集中到2A、2A+甚至3A平臺公司的身上。


演變過程

劉經(jīng)理的經(jīng)歷過程,其實(shí)就是財(cái)政對地方債的一個(gè)監(jiān)管不斷強(qiáng)化的過程,中國地方債務(wù)管理利用預(yù)算法和43號文建立地方債務(wù)管理的基本框架,43號文也就是《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》。

但是,劉經(jīng)理認(rèn)為43號文并未被地方政府嚴(yán)格執(zhí)行,雷聲大雨點(diǎn)小,出現(xiàn)了各種違規(guī)舉債行為。50號文和87號文,對地方平臺不合規(guī)的融資行為踩了剎車,但也擔(dān)心地方政府為了經(jīng)濟(jì)增長,再踩油門。

財(cái)政部認(rèn)為一些地方政府違法違規(guī)舉債融資問題仍時(shí)有發(fā)生,部分金融機(jī)構(gòu)對融資平臺公司等國有企業(yè)提供融資時(shí)仍要求地方政府提供擔(dān)保承諾,部分政府和社會資本合作(PPP)項(xiàng)目、政府投資基金等存在不規(guī)范現(xiàn)象。這些行為違反了現(xiàn)行法律法規(guī)和制度規(guī)定,擾亂了市場秩序,積聚了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

2017年3月,審計(jì)署公布了2016年四季度對“三去一降一補(bǔ)”政策落實(shí)情況審計(jì)結(jié)果。在重大政策落實(shí)方面,審計(jì)結(jié)果發(fā)現(xiàn),有地方政府違規(guī)承諾回購企業(yè)股權(quán),變相新增政府性債務(wù)30億元。還有人為調(diào)節(jié)政府性債務(wù)結(jié)構(gòu),將44.16億元以財(cái)政資金償還的債務(wù)納入政府提供擔(dān)保的債務(wù)。

2017年年初,地方違規(guī)舉債處理的過程中,核查起源于審計(jì)署對2015年地方債務(wù)的審計(jì)報(bào)告,這份報(bào)告指出地方政府仍然存在違規(guī)或變相舉債的問題。隨后財(cái)政部專員辦對地產(chǎn)債務(wù)問題進(jìn)行核查,核查之后財(cái)政部要求地方政府進(jìn)行整改,財(cái)政部再將整改內(nèi)容上報(bào)。

2017年1月初,財(cái)政部致函內(nèi)蒙古自治區(qū)、河南、重慶、四川等地方政府,要求依法問責(zé)部分縣市違法違規(guī)舉債、擔(dān)保的行為;同時(shí)收到財(cái)政部函件的還有商務(wù)部和銀監(jiān)會,要依法處理個(gè)別企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)行為。財(cái)政部要求嚴(yán)肅問責(zé),并按照《中華人民共和國預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定,對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以處理。

財(cái)政部對87號文的解讀中認(rèn)為:一些地區(qū)違反政府采購法和國辦發(fā)〔2013〕96號等文件規(guī)定,以政府購買服務(wù)名義變相舉債融資,存在違法違規(guī)擴(kuò)大政府購買服務(wù)范圍、超越管理權(quán)限延長購買服務(wù)期限等問題,加劇了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn),不僅與黨中央、國務(wù)院決策部署和預(yù)算法(2014年修訂)精神不符,而且影響了經(jīng)濟(jì)財(cái)政健康、可持續(xù)發(fā)展。

在財(cái)政部不斷地強(qiáng)化監(jiān)管下,從地方政府的融資平臺貸款,到地方政府與平臺分割,到明股實(shí)債、偽PPP、各種產(chǎn)業(yè)基金等,地方政府實(shí)實(shí)在在上演了 “上有政策、下有對策”。

劉經(jīng)理認(rèn)為,50號文和87號文限制的是平臺通過不合規(guī)的政府出函、政府購買服務(wù)等形式捆綁政府信用,并非否認(rèn)平臺對地方基建的作用和貢獻(xiàn)??紤]到平臺依然是地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主體,所以50號文和87號文是對平臺的去蕪存菁和擇優(yōu)選擇,殼公司逐漸消亡,而具有實(shí)際投資實(shí)體和管理經(jīng)驗(yàn)的平臺公司,會真正走上市場化的道路??紤]到平臺公司在長期的基建中手握大量的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn),平臺公司引入民營資本進(jìn)行混合所有制改革,對民營資本吸引力更大,平臺決策的效率和科學(xué)性也都會提高。

限制不合規(guī)融資,實(shí)質(zhì)上是倒逼平臺公司進(jìn)行改革。

PPP的春天?

劉經(jīng)理給經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者計(jì)算了一筆賬,2016年全國完成基礎(chǔ)設(shè)施投資11.88萬億元,其中地方政府專項(xiàng)債券1.17萬億元,PPP模式形成當(dāng)年固定資產(chǎn)投資不超過8000億元(簽約額3.6萬億元),合計(jì)不超過2萬億元。即基建缺口不低于8萬億元,這部分基建缺口的融資渠道,主要以政府平臺為主。

劉經(jīng)理認(rèn)為,在地產(chǎn)投資受限的情況下,金融機(jī)構(gòu)資金只能選擇基建。但是PPP的期限和成本,和大部分中小銀行和中小保險(xiǎn)的期限和成本并不匹配,目前主要是排名居前的幾大股份制銀行和保險(xiǎn)在參與PPP項(xiàng)目,大量城商行、農(nóng)商行和中小保險(xiǎn)公司,并沒有參與到PPP項(xiàng)目中。城商行、農(nóng)商行和中小保險(xiǎn)公司的資金成本較高,期限較短,在過去,做了大量的政府平臺業(yè)務(wù)。如果平臺業(yè)務(wù)被限制,城商行和農(nóng)商行以及中小保險(xiǎn)公司受制于自身的成本和期限,就沒有了參與基建的機(jī)會,財(cái)力較弱的地市和區(qū)縣,也就沒有了基建的充足資金來源。

那么PPP呢?薛濤認(rèn)為PPP也難解負(fù)債沖動,公共服務(wù)價(jià)費(fèi)研究迫在眉睫。

薛濤告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào),87號文本身其實(shí)是對PPP的一種直接利好,然而不少主體卻無法分辨,也體現(xiàn)了PPP這種相當(dāng)復(fù)雜的事物,地方政府、金融機(jī)構(gòu)乃至企業(yè)等各類主體其實(shí)有多大比例能夠真正掌握?其次,細(xì)微處可以耐人尋味的是,也有人為此真心擔(dān)心,是否從2014年43號文發(fā)端的這輪PPP大運(yùn)動,也會有戛然而止的一天?

其次便是要搞明白PPP不是為了融資?薛濤認(rèn)為,本輪PPP的發(fā)起時(shí),未足夠重視(或者是未來得及)對公共服務(wù)本身進(jìn)行充分的頂層思考和設(shè)計(jì),也未對特許經(jīng)營10年的成果進(jìn)行充分的分析和總結(jié)。以43號文為發(fā)端,將PPP的目標(biāo)不光定位在對傳統(tǒng)“公建公營”體系的一種“革命”,更是變成了在國際上罕見的對地方負(fù)債的一種輔助管理手段。那么,我們就不應(yīng)該對此沒有心理準(zhǔn)備,就是我們的PPP,在落地中很多時(shí)候與其根本目的(提升公共服務(wù)供給效率)的目標(biāo)發(fā)生背離,融資落地成為地方政府最首要的目標(biāo),工程利潤成為某些社會資本最看重的目標(biāo),安全放貸成為金融機(jī)構(gòu)最要命的目標(biāo)。

在張經(jīng)理看來,只有把期限拆短,PPP資產(chǎn)才能盤活。但是PPP的綜合成本普遍在6%以下,做ABS,本身息差比較薄,優(yōu)良資產(chǎn)的持有方,動力不足。除ABS外,如果有其他方式,可以把PPP資產(chǎn)盤活,PPP才能真正爆發(fā)。

編輯: 趙凡

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薛濤

武漢大學(xué)和北京大學(xué)光華管理學(xué)院獲得理學(xué)學(xué)士和工商管理碩士學(xué)位。

現(xiàn)任E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長,北京易二零環(huán)境股份有限公司總經(jīng)理,湖南大學(xué)兼職教授,沈陽工業(yè)大學(xué)環(huán)境與化學(xué)工程學(xué)院兼職教授,華北水利水電大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院客座教授,中科院生態(tài)環(huán)境研究中心碩士生校外導(dǎo)師,天津大學(xué)特聘講師,國家發(fā)改委和財(cái)政部PPP雙庫的定向邀請專家,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城鎮(zhèn)水體污染治理工程技術(shù)應(yīng)用中心村鎮(zhèn)水生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域?qū)<?,世界銀行和亞洲開發(fā)銀行注冊專家(基礎(chǔ)設(shè)施與PPP方向)、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家?guī)鞂<摇腿麪柟s亞太區(qū)域中心化學(xué)品和廢物環(huán)境管理智庫專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院特聘專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策與集聚區(qū)專業(yè)委員會委員、中國城市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會垃圾焚燒專家委員會委員,環(huán)境部“污泥處理處置產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟”特聘顧問。住建部指導(dǎo)《城鄉(xiāng)建設(shè)》雜志編委、《環(huán)境衛(wèi)生工程》雜志編委、財(cái)政部指導(dǎo)《政府采購與PPP評論》雜志編委,并擔(dān)任上海城投、天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保、碧水源、中建環(huán)能等上市公司獨(dú)立董事。

在PPP專業(yè)領(lǐng)域,薛濤現(xiàn)任清華PPP研究中心投融資專業(yè)委員會專家委員、全國工商聯(lián)環(huán)境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇第一屆理事會副秘書長、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會委員、國家發(fā)改委國合中心PPP專家?guī)斐蓡T、中國青年創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政信研究院智庫成員、中國城投網(wǎng)特聘專家等。

20世紀(jì)90年代初期,薛濤在中國通用技術(shù)集團(tuán)負(fù)責(zé)世界銀行在中國的市政環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理,其后在該領(lǐng)域積累了十二年的環(huán)境領(lǐng)域PPP咨詢及五年市場戰(zhàn)略咨詢經(jīng)驗(yàn),曾為美國通用電氣等多家國內(nèi)外上市公司提供咨詢服務(wù),對環(huán)境領(lǐng)域的投融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學(xué)環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任,著力于環(huán)境產(chǎn)業(yè)與政策研究、PPP以及企業(yè)市場戰(zhàn)略指導(dǎo)等方向。

出版書籍有《濤似連山噴雪來:薛濤解析中國式環(huán)保PPP》和《薛濤解析管理之道與認(rèn)知之得》,其中,《濤似連山噴雪來:薛濤解析中國式環(huán)保PPP》于2018年12月1日正式出版,2021年11月再版;《薛濤解析管理之道與認(rèn)知之得》2024年7月出版。

主要工作成果包括英國全球繁榮基金全國水務(wù)PPP示范項(xiàng)目典型案例研究 、城市水務(wù)市場化改革的進(jìn)展與政策建議研究、貴陽南明河綜合整治(BOT+TOT)項(xiàng)目(北控水務(wù)) 、財(cái)政部第二批示范項(xiàng)目世行貸款寧波廚余PPP項(xiàng)目等。

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