現(xiàn)場(chǎng)實(shí)錄

隨著系列PPP政策的發(fā)布，環(huán)保行業(yè)市場(chǎng)化趨勢(shì)愈加明顯，PPP對(duì)公共服務(wù)的幫助甚至沖擊效果逐漸顯現(xiàn)。雖然供水行業(yè)相對(duì)穩(wěn)定，但也有一些企業(yè)已經(jīng)率先進(jìn)行了市場(chǎng)化。6月21日，在2017（第二屆）供水高峰論壇中，E20環(huán)境平臺(tái)高級(jí)合伙人、E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤針對(duì)PPP大潮下供水行業(yè)的新機(jī)遇作了深度解析。

本文內(nèi)容根據(jù)薛濤發(fā)言內(nèi)容整理，未經(jīng)本人審閱。

1  想依賴地方政府也許會(huì)靠不住

1.1 三道金牌緊箍咒

最近，財(cái)政部連發(fā)了3個(gè)文件,我稱之為堪比召回岳家軍的”三道金牌”：50號(hào)文強(qiáng)化了原來的地方投融資平臺(tái)管理的約束，更重要的是還包括政府不能在PPP 中用各種擔(dān)保措施來變相舉債的一些原則性規(guī)定（這個(gè)要高度重視在未來的顯化和強(qiáng)化）；62號(hào)文進(jìn)一步約束了地方對(duì)于土地資金使用的條件，同時(shí)用土地債券開了一個(gè)小口；87號(hào)文對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)來采購(gòu)工程這種地方政府違規(guī)融資現(xiàn)象進(jìn)行了禁止性的規(guī)定，包括通過簽訂購(gòu)買協(xié)議利用地方投融資平臺(tái)公司向銀行進(jìn)行融資做公益性的項(xiàng)目，這份文件很可能導(dǎo)致上萬億的資金進(jìn)退不得。

從整個(gè)政策脈絡(luò)來看，也能看到國(guó)家對(duì)PPP推進(jìn)的軌跡。在十八屆三中全會(huì)中，有兩個(gè)詞非常重要：一個(gè)是資源配置市場(chǎng)化，一個(gè)是國(guó)企改革定位；2014年的國(guó)發(fā)43號(hào)文，可以說是財(cái)政部打開PPP 2.0時(shí)代的里程碑，里面規(guī)范了地方政府債務(wù)文件，我們所有做PPP 的人，把它看作PPP 的開端條件，卻也讓它具備中國(guó)特色，獨(dú)特地將PPP與地方負(fù)債管理相掛鉤；2014年國(guó)發(fā)60號(hào)文要求市政設(shè)施規(guī)?；?jīng)營(yíng)，本質(zhì)上是在要求與PPP同步并列的，還有我們環(huán)境產(chǎn)業(yè)B方陣的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型；同時(shí)配套的還有中央轉(zhuǎn)移支付的變革，這是一個(gè)根本性的問題。

1.2 讀策三法則

面對(duì)這幾年接踵而至眼花繚亂的系列政策文件，我個(gè)人有個(gè)”讀策三法則”：

第一，不能摳法條。不是說財(cái)政部出了一個(gè)文件，就可以隨意使用其中某一個(gè)條款(去投機(jī)舉債)，必須要了解政策背后中央整個(gè)的思路，尤其在現(xiàn)在大量部委不同時(shí)期政策法條存在各種沖突的情況下。長(zhǎng)期以來，我們的地方政府投融資行為一直處于一個(gè)動(dòng)蕩狀態(tài)，財(cái)政部本身政策思路也有諸多調(diào)整，這方面我們必須要有充足的思想準(zhǔn)備，政府任何一個(gè)舉債行為的創(chuàng)新模式泛濫之后的風(fēng)險(xiǎn)，都值得我們思考和重視。

第二，地方投融資行為的不斷創(chuàng)新和被封堵，要求我們必須要學(xué)會(huì)看政策大趨勢(shì)：財(cái)政部在改革地方政府的舉債方式。從現(xiàn)在的政策趨勢(shì)中可以看到，中央要使地方的賬本公開化、外部化、可預(yù)期化和法制化。掌握這個(gè)大趨勢(shì)之后，才能掌握一定的預(yù)判能力，而不會(huì)因一些小空間的變動(dòng)而迷失。

第三，判斷政策趨勢(shì)背后最根本的基礎(chǔ)是黨中央階段性核心文件中的基本理念。供水作為國(guó)有企業(yè)，更需要和E20研究院一樣堅(jiān)定對(duì)黨中央各項(xiàng)方針的理解和信念，需要相信黨中央改革思路中對(duì)市場(chǎng)化的堅(jiān)持，這是改革的基本方向。而具體而言，作為供水企業(yè)，在PPP帶來的變動(dòng)大潮中，如何從客戶出發(fā)，提升非公共服務(wù)屬性的定制化部分，從供水服務(wù)公益性的限制外找出一些增值服務(wù)空間，是供水企業(yè)需要思考的內(nèi)容。

地方政府的投融資行為越來越受到管控，而我們的供水企業(yè)卻因?yàn)榫哂兄苯邮召M(fèi)模式特征而經(jīng)常被政府要求承擔(dān)一些水價(jià)無法覆蓋的公益性投入（比如對(duì)水源的資本性投入），而中央層面對(duì)水價(jià)、公益性投入和政企界面之間的界定卻不那么清晰，那么，這種融資行為原來依賴的地方政府的支持也許是靠不住的。供水企業(yè)如何通過縱向和橫向的挖掘來提升賺錢的能力，是另外一個(gè)層級(jí)發(fā)展的問題。這里的縱向，指的是傅老師發(fā)言中所提到的利用企業(yè)本地網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)深入居民的優(yōu)勢(shì)，發(fā)展增值性服務(wù)機(jī)會(huì)，而橫向則指的是利用PPP的大潮，在其他地域和領(lǐng)域橫向擴(kuò)張。這方面能力的提升，會(huì)使企業(yè)更少地依賴一個(gè)可能靠不住的地方政府，來彌補(bǔ)公益性的投資。公共服務(wù)的收費(fèi)是其中一個(gè)來源，我們最近在寧波，做了全國(guó)第一個(gè)垃圾分類后的收費(fèi)研究，之前的垃圾收費(fèi)制度由于垃圾無法計(jì)量，污染者付費(fèi)的原則體現(xiàn)并不完善，在垃圾分類的基礎(chǔ)上施行垃圾收費(fèi)則更加科學(xué)。但通過水費(fèi)來承擔(dān)公益性支出也有瓶頸，水費(fèi)是一個(gè)筐，被裝入了很多不同內(nèi)容，而我們沒有其他的通道，民眾對(duì)水價(jià)本身的感知會(huì)產(chǎn)生偏離，這部分也會(huì)帶來更多問題?？梢?，供水企業(yè)期望通過水費(fèi)調(diào)增來改善自身企業(yè)發(fā)展困境是很難實(shí)現(xiàn)的。那么，作為企業(yè)，就需要在與供水所提供的網(wǎng)絡(luò)資源相關(guān)的縱向延伸，以及公共服務(wù)性質(zhì)同源的省域橫向擴(kuò)張兩個(gè)方向上想辦法。

1.3  供水行業(yè)成年之路的縱橫向

重復(fù)下以前的觀點(diǎn)，伴隨著政策發(fā)展，供水企業(yè)也經(jīng)歷了成長(zhǎng)。在系列改革中，供水行業(yè)落后于其他細(xì)分領(lǐng)域的市場(chǎng)化過程，可清晰地看到它在幼年、少年和青年時(shí)代的變化過程。幼年已經(jīng)企業(yè)化，但跟政府的界限相當(dāng)不明確；少年時(shí)期開始跟政府有一個(gè)清晰的責(zé)權(quán)約定，要負(fù)責(zé)自己的融資；青年時(shí)代的標(biāo)志則是上市的擴(kuò)張。

在縱向上，可以參考傅老師的發(fā)言進(jìn)行思考，（點(diǎn)擊→傅濤：供水服務(wù)的用戶思維——“挖井不忘吃水人”）我最近在家門口看到的一件事與之呼應(yīng)很有啟發(fā)，北京的背巷整治中，大量非正規(guī)的小商販底商被關(guān)閉，包括洗衣、零售、家電修理、紗窗、配電、水暖維修甚至保姆服務(wù)等等，而中信國(guó)安看到了這個(gè)機(jī)會(huì)，與街道聯(lián)手在每個(gè)集中服務(wù)中心配套建設(shè)了包含上述內(nèi)容甚至更多家庭服務(wù)的連鎖店，嘗試解決長(zhǎng)期以來這個(gè)低檔混亂市場(chǎng)的升級(jí)需求，那么，擁有大量客戶通道的供水公司是否對(duì)此有所思考？

在橫向上的發(fā)展機(jī)會(huì)，則不可避免和后續(xù)所講的PPP有關(guān)。

2  橫向機(jī)會(huì)在水務(wù)行業(yè)的市場(chǎng)化和PPP

目前，我們的供水市場(chǎng)化率達(dá)到了33.6%，供水“十三五”市場(chǎng)規(guī)模超過7千億元；污水市場(chǎng)化率達(dá)56.6%，污水“十三五”市場(chǎng)規(guī)劃超5700億元。

我們認(rèn)為，PPP 大概可以分為3大類，第一種包括供水、燃?xì)獾龋苯用嫦蛴脩羰召M(fèi)，是政府監(jiān)管型特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，該類項(xiàng)目擁有直接收費(fèi)權(quán)力，并由政府授予區(qū)域壟斷權(quán)經(jīng)營(yíng)。第二種則是傳統(tǒng)的垃圾、污水BOT單元特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)。這些都是我們需要關(guān)注的新增市場(chǎng)機(jī)會(huì)。還有一種是既沒有授權(quán)也沒有保底量的項(xiàng)目，它往往也是（甚至更大的）大型工程，卻沒有運(yùn)營(yíng)的屬性。這一類容易被混淆成政府購(gòu)買服務(wù)的包含工程的市場(chǎng)化項(xiàng)目，87號(hào)文就是在這里面進(jìn)行了約束，禁止用購(gòu)買服務(wù)的方式進(jìn)行購(gòu)買。（點(diǎn)擊→薛濤：環(huán)保PPP年度盤點(diǎn)，分類后的頂層思考與產(chǎn)業(yè)變局）

為此，我們把財(cái)政部項(xiàng)目庫(kù)中的所有項(xiàng)目進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，按照項(xiàng)目數(shù)量與供水相關(guān)的項(xiàng)目占比20%；按照投資額與供水相關(guān)的項(xiàng)目占比14%，部分因?yàn)楣┧愴?xiàng)目主要集中于中小城市，投資額相對(duì)較低。按照E20市政環(huán)保領(lǐng)域PPP分類格局圖我們認(rèn)為供水是典型的a類項(xiàng)目；供排水是a+b；水環(huán)境治理主要是c類。按照分類和區(qū)域分布，我們看到供水項(xiàng)目中，傳統(tǒng)水司在二線或三線城市具有一定的實(shí)力，影響力相對(duì)較好，可以發(fā)掘這類機(jī)會(huì)；還可以看到，大量的供水項(xiàng)目出現(xiàn)在四線城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，供水企業(yè)的市場(chǎng)化項(xiàng)目在小的城市單元中也出現(xiàn)了。

落地率代表了一個(gè)項(xiàng)目的成熟度和市場(chǎng)接受程度。在分類后我們可以看到，b類項(xiàng)目的落地率比較高，因?yàn)樗斜Ｕ?，也有可預(yù)期的量。其次，與b類有關(guān)的項(xiàng)目落地率較高。我們供水公司擅長(zhǎng)的a類項(xiàng)目落地率最低，卻也說明這里面還有需要我們發(fā)揮自身專業(yè)能力而可挖掘的空間。

為什么a類項(xiàng)目落地難？因?yàn)槁涞芈室蕾囉谏鐣?huì)資本背后的金融的能力和態(tài)度，需要由它確保社會(huì)資本愿意接盤。目前來看，資本市場(chǎng)不敢做a類項(xiàng)目，因?yàn)槿绻胤秸唤o擔(dān)保，只給收費(fèi)權(quán)，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)就非常大。但是，從另一角度思考，落地率高的往往是過于依賴政府的項(xiàng)目，雖說相對(duì)容易，資本也相對(duì)喜歡，卻也因此很快變成了紅海。同時(shí)，隨著中央政府對(duì)地方債務(wù)的管控調(diào)整，會(huì)受到各種瓶頸的制約。而在a類項(xiàng)目中如果供水公司有能力判斷水的用量、使用價(jià)格和增長(zhǎng)空間，就能夠得到相對(duì)較好的利潤(rùn)。

3  PPP落地大潮下企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)格局

有哪些企業(yè)在玩水務(wù)PPP 項(xiàng)目？我們注意到，從所有制屬性來看，民企在數(shù)量上反而做得非常多，因?yàn)樗袌?chǎng)化機(jī)制靈活；國(guó)企做項(xiàng)目的比例也非常高，達(dá)30%，包括在行業(yè)中非常有名的北控水務(wù)；央企以及外企數(shù)量，在市政水務(wù)PPP領(lǐng)域反而占比不多。

從項(xiàng)目偏好來看，我們可以看到，在c類項(xiàng)目下，方陣企業(yè)與“外來者”所占項(xiàng)目呈現(xiàn)均等化趨勢(shì)，不再有方陣企業(yè)一統(tǒng)天下的既視感。從b類項(xiàng)目到（b+c）類項(xiàng)目再到c類項(xiàng)目，園林類企業(yè)、建設(shè)型央企、工程公司、其他領(lǐng)域國(guó)企轉(zhuǎn)型等“外來者”占比越來越多，方陣類企業(yè)隨之進(jìn)入春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)代。

下圖則表示的是在傳統(tǒng)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，可以看到傳統(tǒng)市政供水/污水市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)格局，紅色部分代表央企和地方國(guó)企，黃色代表外企，綠色代表民企。

4  PPP助力下企業(yè)新機(jī)遇

在PPP助力下，企業(yè)面臨著一些新機(jī)遇。在機(jī)制方面，如何獲得相對(duì)獨(dú)立的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)資源，如何借力資本，獲得更多的PPP 機(jī)會(huì)，需要企業(yè)深入思考，也是必須要做的。在市場(chǎng)行業(yè)方面，一方面需要考慮產(chǎn)業(yè)鏈的橫向擴(kuò)展，如下圖所示，這里面沒有提到的一個(gè)熱點(diǎn)是垃圾分類，垃圾分類在未來的發(fā)展也會(huì)帶來很大前景；第二需要考慮深入的生態(tài)協(xié)作，包括民企與國(guó)企的生態(tài)化合作、成立子公司等形式。第三，區(qū)域環(huán)境綜合服務(wù)集團(tuán)輻射全國(guó)走出當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)型發(fā)展,對(duì)于上市的企業(yè)來說有更多走出當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)型的方式。

在市場(chǎng)項(xiàng)目方面，從單體項(xiàng)目向綜合型PPP項(xiàng)目轉(zhuǎn)型，從大中城市向區(qū)縣城市及農(nóng)村下沉，也是企業(yè)需要思考的內(nèi)容。近期，E20數(shù)據(jù)中心推出了《環(huán)保PPP報(bào)告》，用數(shù)據(jù)價(jià)值揭秘環(huán)保PPP邏輯。該報(bào)告將會(huì)出版發(fā)行，敬請(qǐng)關(guān)注。

編輯： 李曉佳