同時(shí)，即便兩者通過(guò)會(huì)議和研究小組等方式緊密合作，組合中也缺乏了對(duì)行業(yè)深入理解的相關(guān)專(zhuān)家的力量。這方面需要與行業(yè)部門(mén)緊密合作，將理論研究結(jié)合行業(yè)現(xiàn)實(shí)來(lái)推進(jìn)，同時(shí)充分考慮國(guó)情下平臺(tái)公司成功轉(zhuǎn)型的樣本和新專(zhuān)業(yè)化平臺(tái)的發(fā)展趨勢(shì)，以及公共服務(wù)監(jiān)管和價(jià)格體系的構(gòu)建，才能解決當(dāng)前PPP面臨的兩大問(wèn)題：(1)公共服務(wù)長(zhǎng)期供給效率是否能提高; (2)PPP帶來(lái)的政府長(zhǎng)期支出責(zé)任如何減輕。然而現(xiàn)在我們看到的情況，這種合力尚未能積極有效的出現(xiàn)。

說(shuō)到這一點(diǎn)，筆者在近期翻閱過(guò)往資料中，發(fā)現(xiàn)在14年前由陳吉寧先生擔(dān)任系主任時(shí)在清華環(huán)境系所組建的清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心所著力的水務(wù)行業(yè)制度和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的研究，著力水價(jià)、專(zhuān)業(yè)平臺(tái)公司改制、特許經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)形態(tài)等方面的綜合性研究，很多成果到現(xiàn)在來(lái)看依然很有指導(dǎo)意義，而現(xiàn)在這類(lèi)研究主體是多么的稀缺。

三、PPP在本源上難解地方政府融資之困

改革開(kāi)放三十多年，是各種體系制度重新建立的重構(gòu)期，其實(shí)各類(lèi)專(zhuān)家批評(píng)我國(guó)制度的殘缺或“落后”之前，應(yīng)首先需要充分尊重這一歷史事實(shí)，進(jìn)步速度和客觀制約。從1994年的分稅制走向2008年以來(lái)嚴(yán)重依賴(lài)的“土地財(cái)政”，其中自有它內(nèi)在的階段型合理性，也支撐了我國(guó)作為制造業(yè)大國(guó)所需要的基礎(chǔ)設(shè)施的大批量建設(shè)。

但是眾所周知，上述成功路徑發(fā)展到今天，已經(jīng)出現(xiàn)了不少必須進(jìn)行根本性調(diào)整的問(wèn)題。而說(shuō)到在PPP推進(jìn)方面暴露的一些問(wèn)題，也與推進(jìn)時(shí)頂層研討設(shè)計(jì)滯后及決策數(shù)據(jù)積累不充分分析乏力等當(dāng)前現(xiàn)狀有關(guān)。這些系統(tǒng)性問(wèn)題，是僅僅從PPP的操作層面的各種規(guī)章“補(bǔ)丁”都無(wú)法根本上解決的。而這些系統(tǒng)性問(wèn)題每一個(gè)都是巨大的研究任務(wù)，筆者也只能在本文中就其中選擇一二做個(gè)開(kāi)篇的嘗試。

說(shuō)到開(kāi)篇提到的問(wèn)題，即便政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)買(mǎi)工程作為非法融資可以被清晰的制止，然而走PPP模式的政府購(gòu)買(mǎi)類(lèi)型的合理邊界在哪里?根據(jù)當(dāng)前數(shù)據(jù)，幾乎70%的PPP項(xiàng)目都依賴(lài)于政府補(bǔ)貼，而收入完全依賴(lài)政府支付的達(dá)到了26%。這樣的PPP或者因?yàn)樨?cái)政可承受能力所限而無(wú)法繼續(xù)進(jìn)行，或者打開(kāi)10%的限制，就很難說(shuō)不會(huì)成為未來(lái)地方政府沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，無(wú)論我們?cè)趺磁θⅰ罢?fù)債”的定義嚴(yán)格收窄。

在某些入門(mén)級(jí)的新聞報(bào)道上，我們還是可以看到“沒(méi)有錢(qián)的話可以PPP”這樣粗淺的邏輯，而現(xiàn)在我們還可以看到，所謂的金融創(chuàng)新，比如某些PPP基金，在50號(hào)文里已經(jīng)被揪出來(lái)作為政府變相融資的手段之一。其實(shí)道理很簡(jiǎn)單，無(wú)論P(yáng)PP，還是依據(jù)PPP做的金融創(chuàng)新，在國(guó)情下本質(zhì)上就是地方的融資通道(只不過(guò)最佳狀態(tài)是同時(shí)還能實(shí)現(xiàn)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的整體效率提升)，最多是“以時(shí)間換空間”的舉措，地方政府沒(méi)有合理的公共服務(wù)支出的進(jìn)項(xiàng)來(lái)源則依然會(huì)是無(wú)以為繼。

在此先拋開(kāi)地方政府融資的沖動(dòng)和GDP考核的沉疴，這方面的論述也已比較充分。其實(shí)，無(wú)論P(yáng)PP模式，還是走傳統(tǒng)公建公營(yíng)模式，解決公共服務(wù)支出的長(zhǎng)期進(jìn)項(xiàng)來(lái)源都是屬于頂層設(shè)計(jì)的根本問(wèn)題。在2008年“四萬(wàn)億”催生下的投融資平臺(tái)模式，將分稅制之后地方政府事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配后的進(jìn)項(xiàng)來(lái)源綁定在了投融資平臺(tái)作為周轉(zhuǎn)器的土地銷(xiāo)售收入上，多年發(fā)展后，在很多縣市，土地收入占到了地方政府可支配收入的大頭。然而，這種方式快走到了盡頭，因?yàn)橥恋貎r(jià)格所帶來(lái)的房?jī)r(jià)已經(jīng)背離了市場(chǎng)的基本規(guī)律(見(jiàn)圖2)。

四、公共服務(wù)的可持續(xù)性與當(dāng)前地方政府脈沖式可支配收入體系的沖突

涉及公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施投入巨大，但可持續(xù)的資金來(lái)源多年來(lái)一直處于模糊地帶。如水務(wù)行業(yè)來(lái)說(shuō)，目前的水價(jià)往往僅能覆蓋運(yùn)營(yíng)費(fèi)用(供水)或者廠區(qū)全成本(污水)，管網(wǎng)的投資部分依賴(lài)于政府前期投入，部分則打入土地開(kāi)發(fā)成本最終在房?jī)r(jià)里包含。垃圾收費(fèi)全國(guó)各市縣全年大約僅能收到寥寥幾十億，而每年累計(jì)的環(huán)衛(wèi)支出則在300億元之巨。在各類(lèi)市政基礎(chǔ)設(shè)施中，相對(duì)而言，燃?xì)獾膬r(jià)格機(jī)制是基本到位的，無(wú)論是公建公營(yíng)公司(比如北京燃?xì)?，抑或特許經(jīng)營(yíng)公司(比如中華煤氣和新奧燃?xì)?，都是茁壯成長(zhǎng)，甚至已經(jīng)具備了“私有化”的基礎(chǔ)(基于國(guó)情，不應(yīng)把私有化簡(jiǎn)單認(rèn)為是民營(yíng)資本控制)，完備的價(jià)格機(jī)制在里面發(fā)揮了作用，也保證了行業(yè)的健康發(fā)展。

燃?xì)庾鳛楦纳粕畹囊环N新的公共服務(wù)產(chǎn)品出現(xiàn)在改革開(kāi)放以來(lái)的中期階段，未受到公益性的羈絆，這是公共服務(wù)行業(yè)較少的特例。大部分的公益性行業(yè)則沒(méi)有那么幸運(yùn)。1994年分稅制改革以來(lái)，地方政府的收入主要依靠的是地方稅種和共享稅種收入為主體的一般公共財(cái)政預(yù)算收入，以及以土地出讓金收入為主體的政府性基金收入。而我們的公益性基礎(chǔ)設(shè)施投入的回收，從本質(zhì)上來(lái)看主要來(lái)自以下幾類(lèi)資金來(lái)源或者其組合：

(1)地方稅收之央地分成后收入;

(2)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付;

(3)地方土地銷(xiāo)售收入;

(4)使用者付費(fèi)為原則(受益者付費(fèi)或者污染者付費(fèi))的公共事業(yè)價(jià)費(fèi)。

在價(jià)格機(jī)制不到位的領(lǐng)域，第4項(xiàng)的收入往往占該行業(yè)的總體支出比例較低，需要通過(guò)或者在歷史上已經(jīng)通過(guò)前三項(xiàng)進(jìn)行彌補(bǔ)?？紤]到這種情況普遍存在，筆者認(rèn)為對(duì)PPP或者專(zhuān)業(yè)平臺(tái)公司，乃至相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都會(huì)帶來(lái)如下問(wèn)題：

(1)無(wú)論是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付還是地方土地收入，都具備“脈沖式”波動(dòng)和無(wú)法長(zhǎng)期估算的特征，本質(zhì)上無(wú)法做到準(zhǔn)確的長(zhǎng)期財(cái)政可承受力評(píng)價(jià);

(2)對(duì)于PPP或者公共服務(wù)類(lèi)的企業(yè)，不可避免地高度依賴(lài)隱性的“財(cái)政擔(dān)?！?，企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到極大的制約;

(3)政府本質(zhì)上不產(chǎn)生任何收入，因此除了地方政府的土地出讓金收入外，公共服務(wù)的長(zhǎng)期費(fèi)用來(lái)源總體而言無(wú)非是來(lái)自稅和價(jià)費(fèi)兩種，從受益者付費(fèi)或者污染者付費(fèi)的角度衡量，通過(guò)土地或者稅收方式對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行成本分?jǐn)傇诠叫陨暇鶗?huì)有所缺失。即便同樣需要財(cái)稅補(bǔ)貼，與在西方成熟的財(cái)稅體系中房產(chǎn)稅(按其住宅占用的面積)攤銷(xiāo)部分當(dāng)?shù)厥姓操M(fèi)用的做法相比，國(guó)內(nèi)通過(guò)第1-3項(xiàng)的方式來(lái)分?jǐn)偣卜?wù)支出的公平合理性與之相比則更有差距，而房產(chǎn)稅的實(shí)施在我國(guó)卻還有一段路要走。

五、財(cái)稅體系和央地事權(quán)、財(cái)權(quán)分配面臨調(diào)整

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展，面臨基礎(chǔ)設(shè)施投資需求的暴增，地方政府面臨的融資需求也是隨促進(jìn)GDP增長(zhǎng)而高速增長(zhǎng)，不少成本被消化到城市擴(kuò)張的土地銷(xiāo)售收入中。然而有得有失，我們學(xué)習(xí)香港的地價(jià)模式在城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)的中前期階段有著特殊的國(guó)情優(yōu)勢(shì)，卻又與房產(chǎn)稅系統(tǒng)天然沖突，可持續(xù)的市政公共服務(wù)收入來(lái)源缺了一條腿。但是當(dāng)房?jī)r(jià)和城市擴(kuò)張逐步放緩的趨勢(shì)下，經(jīng)濟(jì)周期性下滑、結(jié)構(gòu)性拐點(diǎn)、供給側(cè)改革(包括財(cái)稅改革、營(yíng)改增)三重交匯，無(wú)疑將給地方政府帶來(lái)“短期面對(duì)減收、長(zhǎng)期需要重建”的地方財(cái)政效應(yīng)。地方政府財(cái)稅體系面臨著巨大的壓力，與此同時(shí)，類(lèi)似新環(huán)保法及“水十條”等法規(guī)文件所體現(xiàn)的，都表現(xiàn)了中央在強(qiáng)化地方事權(quán)支出責(zé)任，地方財(cái)政職能從“越位”“缺位”向“歸位”發(fā)展轉(zhuǎn)變。此消彼長(zhǎng)，地方財(cái)政所面臨的壓力變得空前巨大。2015年，地方本級(jí)財(cái)政收入82983億元，增長(zhǎng)9.4%。而地方本級(jí)財(cái)政支出150219億元，增長(zhǎng)16.3%，收支差額為67236億元。2016年，2016年，地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入87195億元，地方一般公共預(yù)算支出160437億元，差距進(jìn)一步拉大到73242億元，該差距上升幅度達(dá)到9%，央地財(cái)權(quán)事權(quán)錯(cuò)配的局面進(jìn)一步惡化。

各種壓力趨勢(shì)下，改革的方向自然會(huì)調(diào)轉(zhuǎn)回來(lái)去重新看待事權(quán)分配對(duì)應(yīng)的央地財(cái)權(quán)的分配問(wèn)題，因?yàn)?994年分稅制的理由——“集中力量辦大事”的背景條件已經(jīng)開(kāi)始有了明顯的變化。簡(jiǎn)單而言，造成中央、地方財(cái)權(quán)事權(quán)錯(cuò)配現(xiàn)象產(chǎn)生的原因主要是四個(gè)：第一，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的增長(zhǎng)性強(qiáng)的稅種大都屬于中央稅或者中央占較大比例的共享稅，第二，中央轉(zhuǎn)移支付本身透明性和長(zhǎng)期穩(wěn)定性不足，地方政府無(wú)法可規(guī)劃地自由支配;第三共有事權(quán)本身劃分并不清晰;第四，央地財(cái)權(quán)事權(quán)分配并未法制化規(guī)范化，“中央點(diǎn)菜、地方買(mǎi)單”的現(xiàn)象年年都有發(fā)生。

十八屆三中全會(huì)啟動(dòng)了很多對(duì)國(guó)家治理根本問(wèn)題的改革，PPP只是其中一元，目標(biāo)是構(gòu)建未來(lái)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新一輪財(cái)稅體系改革被啟動(dòng)。而在過(guò)渡期間，財(cái)政部也推行了一系列措施來(lái)緩解地方收支不平衡的問(wèn)題，包括推行PPP改革、推進(jìn)存量債務(wù)置換降低地方政府債務(wù)成本、發(fā)行地方債、允許財(cái)政赤字的擴(kuò)大等措施來(lái)用時(shí)間換空間，也包括“營(yíng)改增”過(guò)程中存量改革的稅收分配向地方傾斜。

2016年8月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào))發(fā)布，很遺憾，在整個(gè)PPP研究圈，這個(gè)文件完全被忽視了。而筆者看來(lái)，這個(gè)文件后續(xù)的落地安排，也許比PPP條例的出臺(tái)，對(duì)整個(gè)公用事業(yè)行業(yè)(包括專(zhuān)業(yè)平臺(tái)和社會(huì)資本兩類(lèi)產(chǎn)業(yè)主體承接方)的影響更加深遠(yuǎn)。

通讀來(lái)看，該文件的綱領(lǐng)性作用很強(qiáng)，從指導(dǎo)思想中可以看到，正如筆者開(kāi)篇所寫(xiě)，財(cái)稅體制的改革恰恰是以提升公共服務(wù)的供給效率為核心，這也決定了PPP與之高度關(guān)聯(lián)的屬性：“科學(xué)合理劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，形成中央領(lǐng)導(dǎo)、合理授權(quán)、依法規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分模式，落實(shí)基本公共服務(wù)提供責(zé)任，提高基本公共服務(wù)供給效率，促進(jìn)各級(jí)政府更好履職盡責(zé)。”而在總體要求和劃分原則上，市場(chǎng)化(注意：筆者一直堅(jiān)持，市場(chǎng)化應(yīng)包括PPP市場(chǎng)化和專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)公司現(xiàn)代企業(yè)化兩個(gè)方向并存)、效率提升和權(quán)責(zé)利匹配等方面都對(duì)之前所存在的問(wèn)題有所針對(duì)，具有清晰科學(xué)的指導(dǎo)意義。

目前根據(jù)文件要求的進(jìn)度，要在2017-2018年在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)然竟卜?wù)領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展。而這幾個(gè)方面，尤其后兩者恰恰是PPP吸引投資的前兩位，可見(jiàn)49號(hào)文件對(duì)PPP未來(lái)將帶來(lái)的影響。E20數(shù)據(jù)中心根據(jù)自己的分類(lèi)系統(tǒng)重新整理了財(cái)政部的PPP數(shù)據(jù)庫(kù)，以下可以看到地方政府在環(huán)保投入上巨大的資金要求。

編輯： 程彩云