財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)公開(kāi)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)顯示，PPP散落于 19類行業(yè);其中，分類名稱與環(huán)保直接相關(guān)的類別僅為生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，項(xiàng)目數(shù)量633個(gè)，占比總項(xiàng)目數(shù)量約6%左右。然而，在對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容仔細(xì)核對(duì)和梳理后發(fā)現(xiàn)，除生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類別外，市政工程、水利建設(shè)、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)等PPP類別均散落著環(huán)保PPP項(xiàng)目，亦是被環(huán)保企業(yè)所參與的領(lǐng)域及機(jī)會(huì)。這類 “泛”環(huán)保PPP市場(chǎng)機(jī)會(huì)分布于13類行業(yè)，涉及4001個(gè)項(xiàng)目，占比高達(dá)近40%。

六、用央地事權(quán)分配來(lái)細(xì)化公共服務(wù)矩陣和價(jià)費(fèi)機(jī)制

2015年10月12日，國(guó)務(wù)院頒布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》，要求推進(jìn)水、石油、天然氣、電力、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域價(jià)格改革，放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格，充分發(fā)揮市場(chǎng)決定價(jià)格作用，并要與財(cái)政稅收、收入分配、行業(yè)管理體制等改革相協(xié)調(diào)。

文件中提到政府定價(jià)范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)，其中的網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)和E20研究院特約研究員王強(qiáng)博士所提出的網(wǎng)絡(luò)型公共服務(wù)一脈相承。當(dāng)前的PPP推進(jìn)涉及到公共服務(wù)定價(jià)的領(lǐng)域，應(yīng)該更深入的研究該文件的綱領(lǐng)性要求。而對(duì)于研究整個(gè)公共服務(wù)價(jià)格體系的頂層設(shè)計(jì)者，應(yīng)該要高度關(guān)注文件中的如下要求：

“創(chuàng)新公用事業(yè)和公益性服務(wù)價(jià)格管理。清晰界定政府、企業(yè)和用戶的權(quán)利義務(wù)，區(qū)分基本和非基本需求，建立健全公用事業(yè)和公益性服務(wù)財(cái)政投入與價(jià)格調(diào)整相協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作，保證行業(yè)可持續(xù)發(fā)展，滿足多元化需求。全面實(shí)行居民用水用電用氣階梯價(jià)格制度，推行供熱按用熱量計(jì)價(jià)收費(fèi)制度，并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)一步完善?！?/p>

正如前文所述，央地財(cái)權(quán)事權(quán)錯(cuò)配是近年來(lái)突出的一個(gè)現(xiàn)象，公共服務(wù)價(jià)費(fèi)機(jī)制調(diào)整與之也相關(guān)聯(lián)。然而，調(diào)整地方財(cái)權(quán)和事權(quán)的分配是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，尤其在我國(guó)改革三十多年來(lái)各項(xiàng)政治經(jīng)濟(jì)運(yùn)行活動(dòng)已經(jīng)空前復(fù)雜的背景情況下，某些方面甚至還會(huì)涉及本文第一章節(jié)所述的利益格局的分配博弈，目前新聞報(bào)道很少，大部分都是十八屆三中全會(huì)之前對(duì)這個(gè)方向改革的呼吁和建議，而從偶爾透露在報(bào)端的些許信息來(lái)看該項(xiàng)改革的推進(jìn)難言順利。與PPP推進(jìn)中所面臨的部委協(xié)調(diào)問(wèn)題非常類似，財(cái)權(quán)事權(quán)分配的目的在于公共服務(wù)體系的供給，那么離不開(kāi)公共服務(wù)體系本身的其他問(wèn)題，比如價(jià)費(fèi)問(wèn)題，比如行業(yè)統(tǒng)籌問(wèn)題，比如產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)的問(wèn)題，這又是一個(gè)需要跨部門協(xié)調(diào)(發(fā)改部門及行業(yè)主管部門)的巨大工程。不像PPP那樣，在這個(gè)對(duì)外界而言些許神秘的改革舉措中筆者并沒(méi)有近距離觀察的機(jī)會(huì)。本文寫(xiě)到這里，筆者則嘗試基于對(duì)市政供水和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的了解和公共服務(wù)的基本原理，對(duì)與之相關(guān)的財(cái)權(quán)事權(quán)分配和價(jià)費(fèi)體系做出一點(diǎn)粗淺的建議。

公共服務(wù)產(chǎn)品，尤其是準(zhǔn)公共產(chǎn)品的定義，王強(qiáng)博士在中國(guó)水網(wǎng)專欄的文章有著由淺入深的精彩論述，詳情請(qǐng)參見(jiàn)：王強(qiáng)：從阿大蔥油餅看公共服務(wù)的頂層制度設(shè)計(jì)。有興趣的讀者建議去參看。

1、公共服務(wù)矩陣與央地事權(quán)財(cái)權(quán)的分配進(jìn)行結(jié)合

在以往的財(cái)權(quán)事權(quán)分配中，中央拿走了大量的財(cái)政收入，也為此承擔(dān)了很多地方的公共服務(wù)設(shè)施的投資任務(wù)，原因在于一來(lái)某些公共服務(wù)設(shè)施需要全國(guó)統(tǒng)籌(集中力量辦大事的邏輯)，二來(lái)地方政府能力和事權(quán)壓力尚未到位，三來(lái)也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步轉(zhuǎn)型前的慣性，四來(lái)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱時(shí)依托國(guó)際主權(quán)貸款不但籌集了建設(shè)資金也進(jìn)行了技術(shù)和管理能力的引進(jìn)。因此，在市政環(huán)保領(lǐng)域，大量環(huán)境治理(比如國(guó)債長(zhǎng)期投入的“三河三湖”治理)甚至供水基礎(chǔ)設(shè)施都是來(lái)自中央資金的支持。但是隨著新環(huán)保法包括“水十條”確立的地方環(huán)境質(zhì)量是地方政府的責(zé)任的事權(quán)劃分原則為代表，地方政府的事權(quán)責(zé)任壓力迅速增大，而財(cái)權(quán)的分配卻尚未完成。在這種歷史背景下，盡量明晰事權(quán)財(cái)權(quán)的分擔(dān)關(guān)系，補(bǔ)充地方稅源和地方稅收分配收入，以支撐其日益增長(zhǎng)的事權(quán)需求，并盡早啟動(dòng)作為重要來(lái)源的公共服務(wù)價(jià)費(fèi)機(jī)制研究就顯得格外重要。值得注意的是，價(jià)費(fèi)的調(diào)整、增加(對(duì)于具有負(fù)外部性的領(lǐng)域)甚至減少(對(duì)于具有正外部性的領(lǐng)域)不能僅僅是考慮增加地方收入的目的，更要兼顧考慮對(duì)社會(huì)或環(huán)境正外部性或負(fù)外部性的綜合影響。根據(jù)王強(qiáng)博士基于“一帶一路”與PPP的比對(duì)性研究，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家，由于面臨資金短缺的困境，在PPP實(shí)施中容易過(guò)于關(guān)注投融資和工程方面的要素，然而反而在提升公共服務(wù)效率上容易欲速則不達(dá);而發(fā)達(dá)國(guó)家的PPP，正在淡化這兩個(gè)要素，更加關(guān)注系統(tǒng)管理、運(yùn)營(yíng)績(jī)效、機(jī)制建設(shè)等全社會(huì)公共福祉的綜合提升。習(xí)近平總書(shū)記提出的“綠水青山也是金山銀山”，也是恰恰高瞻遠(yuǎn)矚地與之相符合。

(1)純公共產(chǎn)品(非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性)。純公共產(chǎn)品同時(shí)具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，且不具備明顯的“擁擠性”特征，無(wú)論增加到多少人的消費(fèi)，邊際成本為零，因此一方面無(wú)法建立合理的價(jià)費(fèi)系統(tǒng)找到受益者付費(fèi)模式，同時(shí)統(tǒng)一通過(guò)財(cái)政來(lái)支付，通過(guò)稅收來(lái)分?jǐn)?，也不存在明顯不公平的問(wèn)題。同時(shí)，在前文中所提到的國(guó)發(fā)49號(hào)文財(cái)權(quán)事權(quán)分配指導(dǎo)意見(jiàn)中我們明確看到，國(guó)防、救災(zāi)等這類純公共產(chǎn)品，被49號(hào)文明確為中央事權(quán)。地方政府事權(quán)范圍內(nèi)也存在少量純公共產(chǎn)品，比如防洪(可能與中央共有事權(quán))、防澇(純地方事權(quán))、治安消防(純地方事權(quán))等，目前看均是通過(guò)地方財(cái)政支付，款項(xiàng)來(lái)源最終包括地方稅收分配和土地出讓金。

目前來(lái)看，目前國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部關(guān)于PPP的大量政策規(guī)范文件均主要針對(duì)地方政府(筆者認(rèn)為PPP的主戰(zhàn)場(chǎng)從43號(hào)文發(fā)端起就定位在了地方政府事權(quán)范圍內(nèi))，可以可見(jiàn)上述中央事權(quán)范圍的事宜本不是PPP主戰(zhàn)場(chǎng)，何況筆者認(rèn)為即便是地方政府事權(quán)的純公共產(chǎn)品項(xiàng)目也絲毫不具備實(shí)施PPP的內(nèi)在需求。

編輯： 程彩云